(The Future Shape of
Mekong Cooperation)
Jack Guan-Murray, M. Haque, J. Lichtefeld – Bình Yên Đông
lược dịch
The Diplomat – September 13, 2017
Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission (MRC)) là một tổ
chức khu vực liên chánh phủ có nhiệm vụ thúc đẩy việc phát triển khả chấp nguồn
tài nguyên nước chung của các quốc gia Hạ lưu sông Mekong – Thái Lan, Lào,
Cambodia và Việt Nam. Mặc dù tổ chức
được công nhận như là một trong những cơ quan quản trị tài nguyên đa phương
hàng đầu trong thế giới đang phát triển, nó càng ngày càng bị chỉ trích trong
suốt thập niên qua vì sự bất lực trong việc ngăn chận phát triển thủy điện
thiếu kiểm soát dọc theo dòng chánh và phụ lưu Mekong.
Nhiều chỉ trích về MRC có thể phát xuất trực tiếp từ những
hạn chế của văn kiện thành lập nó – Thỏa ước 1995 về Hợp tác cho việc Phát
triển Khả chấp trong Lưu vực Sông Mekong (1995 Agreement on the Cooperation for
the Sustainable Development of the Mekong River Basin), gọi tắt là Thỏa ước
Mekong. Mặc dù Thỏa ước Mekong được xem
như là một bước đầu thành công, phạm vi và quyền hạn tương đối hẹp khiến cho MRC
chỉ là một tổ chức với nhiệm vụ tham vấn, điều đình và thu thập tin tức.
Trong khi tiền thân của MRC - Ủy ban Mekong (Mekong
Committee) trong thời chiến tranh lạnh – thiết lập quyền phủ quyết của các
thành viên trong mốt số dự án phát triển, Thỏa ước Mekong không có quyền phủ
quyết, và thay vào đó, là những tham vấn không có ràng buộc pháp lý giữa các
quốc gia thành viên để cứu xét các dự án qua Thủ tục Thông báo, Tham vấn Trước,
và Thỏa thuận (Procedures for Notification, Prior Consultaion, and Agreement
(PNPCA)). Kết quả là, bất cứ quốc gia
thành viên nào cũng có thể tiến hành một cách hợp pháp dự án phát triển thủy
điện của mình, bất chấp các hậu quả lâu dài hay lòng mong muốn của các quốc gia
thành viên khác, và không đếm xỉa đến ảnh hưởng sinh thái được dự đoán cho lưu
vực.
Trong 2 thập niên qua. MRC đã bắt đầu thực hiện các trách nhiệm
về tổ chức và phân quyền tổng quát. Mặc
dù các thành phần cấu trúc căn bản của tổ chức vẫn còn, trách nhiệm kỹ thuật và
tài chánh đang được tách ra khỏi cơ quan trung ương – Văn phòng MRC (MRC
Secretariat (MRCS)) có trụ sở ở Vientiane, Lào – để giao cho các cơ quan liên
hệ của các quốc gia thành viên dưới sự phối hợp và hướng dẫn của Ủy ban Mekong Quốc
gia (National Mekong Committee (NMC)).
Cùng lúc, MRCS giảm ½ số nhân viên, dựa theo Lộ đồ Khu vực 2014 của MRC
về Phân quyền và Cải tổ (MRC’s 2014 Regional Roadmap for Decentralization and
Reform), và đang dự tính từ bỏ tài trợ của các quốc gia viện trợ để tiến đến tự
túc.
Ở cấp cao nhất, tiến trình nầy có mục đích thiết lập ý thức
sở hữu và trách nhiệm cho MRC bên trong các quốc gia thành viên. Bằng cách thúc đẩy họ quan tâm nhiều hơn đến
các hoạt động và chương trình của MRC, hy vọng chánh phủ của các quốc gia nầy
sẽ liên lạc mật thiết hơn với tổ chức, sử dụng tài nguyên và kỹ năng của nó để
chấp nhận những phương pháp thiết lập kế hoạch kỹ lưỡng hơn và đề ra chiến lược
khả chấp lâu dài để phát triển toàn Hạ lưu sông Mekong.
Ba Viễn kiến cho MRC
Vào tháng 2 năm 2017, 2 thành viên của nhóm nghiên cứu chúng
tôi đi qua Thái Lan, Lào, và Việt Nam để tham dự các phiên họp PNPCA đầu tiên
cho dự án Pak Beng được đề nghị, và tham dự một loạt các buổi họp công tác về
phát triển khả chấp Hạ lưu sông Mekong.
Trong chuyến viếng thăm nầy, chúng tôi đã nói chuyện với gần 50 chuyên
viên và những người có liên hệ, bao gồm nhân viên và cựu nhân viên MRC, chuyên
viên quản trị lưu vực sông, chuyên viên thủy học và viên chức chánh phủ để tìm
hiểu và đánh giá tiến trình phân quyền và lắng nghe ý kiến về tương lai của
MRC.
Chúng tôi đã nghe nhiều ý kiến rộng rãi về MRC, sự phân
quyền, và tương lai của việc quản trị tài nguyên trong lưu vực. Sau rốt, chúng tôi xác định 3 quan điểm bao
quát về MRC, và từ đó, đế ra 3 viễn kiến cho tương lai của tổ chức – lạc quan,
nghi ngờ và bi quan. Không một người nào
được chúng tôi phỏng vấn nằm trong một trường hợp duy nhất; tuy nhiên, chúng
tôi tin rằng những trường hợp nầy cung cấp một cái khung hữu ích để cứu xét
những đường lối khác nhau mà MRC có thể áp dụng trong tiến trình phân quyền.
Những người lạc quan tin rằng MRC đóng một vai trò thiết yếu
để thúc đẩy hợp tác và phối hợp giữa các quốc gia thành viên về quản trị tài
nguyên, và có thể tiếp tục là một diễn đàn cho việc đối thoại tứ phương trong
nhiều năm sắp tới. Nhóm nầy gồm có những
người làm việc trực tiếp với MRC, kể cả những người trong tổ chức và những
người đại diện cho các đối tác phát triển gần nhất.
Mặc dù những người lạc quan thừa nhận nhiều thiếu sót của
MRC, họ bào chữa rằng đó là hậu quả từ sự ủy thác hạn hẹp của Thỏa ước Mekong
và sự miễn cưỡng của các quốc gia thành viên trong việc từ bỏ chủ quyền cho
phát triển. Họ lập luận rằng sự hiện hữu
của MRC như là một diễn đàn để hợp tác phát triển đã là một thành quả. Những người lạc quan mong rằng tiến trình
phân quyền sẽ thành công trong việc trả lời những chỉ trích then chốt về hoạt
động của MRC, và rằng tương lai của tổ chức sẽ được bảo đảm nếu nó có thể hoán
chuyển một cách có hiệu quả thành một cơ cấu quản trị tài nguyên vận hành bởi
quốc gia thành viên.
Những người nghi ngờ nhìn MRC như một tổ chức không có khả
năng để hoàn thành trách nhiệm thúc đẩy việc hợp tác và quản trị tài nguyên khả
chấp vì thiếu thẩm quyền chánh trị và tổ chức yếu kém. Nhóm người nầy bao gồm nhiều người từ lãnh
vực chánh sách và ngoại giao, họ xem MRC là một nơi thuận lợi để thúc đẩy sự
hợp tác khu vực, nhưng thất vọng vì không thấy tiến bộ trong việc tạo áp lực
đối với các quốc gia thành viên để hợp tác chân thành và phát triển khả chấp.
Những người nghi ngờ không biết liệu tiến trình phân quyền
hiện nay sẽ cải thiện việc quản trị tài nguyên sông Mekong, hay mức sống của cư
dân duyên hà, và tin rằng sự yếu kém cơ bản của tổ chức sẽ cản trở nó đạt đến
mục tiêu. Cùng lúc, họ xem MRC như là
“trò chơi duy nhất trong phố (only game in town),” và thừa nhận tầm quan trọng
tượng trưng của nó ở trong vùng. Cho dù
vốn liếng chánh trị của tổ chức vẫn còn thấp, những người nầy tin rằng MRC có
thể tái trang bị như là một tổ chức khoa học để tiếp tục việc thu thập tin tức,
theo dõi môi trường, và phân tích khoa học phức tạp, trong khi giao các nhiệm
vụ phối hợp chánh trị khó khăn hơn cho các ngoại giao đoàn của các quốc gia
thành viên.
Những người bi quan lập luận rằng MRC không chỉ thất bại
trong việc thực hiện các mục đích phát triển khả chấp nòng cốt mà còn che chở
cho các quốc gia thành viên bị chỉ trích vì không giải quyết thích đáng các vấn
đề phát triển trong lưu vực. Nhóm nầy
gồm có những người với nhiều kinh nghiệm về vấn đề phát triển ở trong vùng, kể
cả những người đã từng làm việc trực tiếp với MRC.
Những người bi quan xem việc thiếu thẩm quyền chánh trị của
MRC như là một thiếu sót chết người về tổ chức và không thể sửa chữa bằng cách
tái sắp xếp, chuyển đổi trách nhiệm, hay điều chỉnh cơ chế tài trợ. Đặc biệt, họ chỉ trích tiến trình PNPCA là
thiếu căn bản để giải quyết những quan tâm của những người có liên hệ về các dự
án thủy điện được đề nghị một cách thích đáng.
Mặc dù có một vài lời kêu gọi giải tán MRC ngay lập tức, những người bi
quan có ít hy vọng để các quốc gia thành viên sẽ nhượng quyền cần thiết cho MRC
trong việc quản trị hiệu quả tài nguyên trong vùng, và tin rằng sau cùng nó
phải được giải tán nếu các quốc gia thành viên không sẵn lòng ủng hộ tích cực
trách nhiệm của nó.
Tìm một Hướng Đi tới
Một ý kiến thống nhất của những quan điểm nầy là cái trách
nhiệm yếu ớt mà Thỏa ước Mekong giao cho MRC đã cản trở tổ chức trong việc bảo
đảm phát triển khả chấp trong khu vực.
Mặc dù, trong những đàm luận phổ thông, MRC được xem là cơ quan giám sát
việc phát triển nguồn nước của lưu vực, nhưng trên thực tế, vai trò của nó
trong lãnh vực nầy bị hạn chế vì ngôn từ yếu ớt của Thỏa ước Mekong, và nó
không có thẩm quyền cần thiết để buộc, hay ngay cả làm áp lực, các quốc gia
thành viên phải phát triển khả chấp.
Các quốc gia thành viên tự mình nắm giữ quyền quyết định về
tất cả các mặt của dự án phát triển – kể cả các dự án thủy điện có thể gây nguy
hại – với MRC bị giới hạn trong việc thu thập và chia sẻ thông tin và phối hợp
tham vấn qua PNPCA và không có quyền phủ quyết hay yêu cầu thay đổi thiết kế
của dự án được đề nghị.
Các quốc gia thành viên không có đủ dũng khí chánh trị để tái
thương thảo Thỏa ước Mekong ở mức độ nào đó để tăng cường một cách hợp pháp
thẩm quyền chánh trị của MRC. Làm như
thế sẽ đòi hỏi từ bỏ chủ quyền quốc gia không thể chấp nhận được và được xem là
không đi đến đâu. Do đó, để thực hiện
mục tiêu của nó có hiệu quả hơn, MRC phải tìm cách để hỗ trợ những cá nhân
trong các quốc gia thành viên theo đuổi một hướng phát triển khả chấp hơn.
Tiến trình phân quyền hiện nay là một bước quan trọng đúng
hướng bằng cách chuyển trọng tâm hoạt động từ MRCS đến các cơ quan liên hệ của
các quốc gia thành viên và NMCs. Nhóm
chúng tôi đề nghị một bước tiếp theo, bằng cách xây dựng sự nổi bật chánh trị
của NMCs trong các chánh phủ như một cách để nâng cao tầm quan trọng của phát
triển khả chấp và quản trị tài nguyên.
NMCs là cơ cấu phối hợp quốc gia cho các dự án và hoạt động của
MRC trong mỗi quốc gia thành viên. NMCs
không được nói thẳng trong Thỏa ước Mekong, nhưng được ủy quyền bởi luật pháp
của mỗi quốc gia. Vì thế, mỗi NMC có cơ
cấu đặc thù, chẳng hạn như một nha trong bộ môi trường và tài nguyên của mỗi
quốc gia.
Gây dựng vốn liếng chánh trị cho NMCs sẽ không dễ dàng và
nhanh chóng. Vì mỗi nhóm hoạt động trong
khung cảnh chánh trị đặc thù của mỗi quốc gia, cần phải có 4 giải pháp khác
biệt được trau chuốt cẩn thận. Thông
thường, NMCs không được tài trợ đầy đủ, và mặc dù họ là nhóm công tác liên bộ,
họ hoạt động dưới sự bảo trợ của các bộ yếu.
Việc nâng cao vị thế chánh trị của NMCs đòi hỏi việc tăng cường kiến
thức kỹ thuật, khả năng và tài trợ, cùng lúc, khuyến khích sự tham gia của các
nhân vật có kinh nghiệm và tư thế chánh trị liên kết với các bộ then chốt ngoài
việc bảo tồn môi trường, thí dụ như ngoại giao, thương mại, phát triển và có
thể quốc phòng.
Nghiên cứu của chúng tôi chưa được mở rộng để khảo sát những
cách thức riêng biệt để trao quyền cho NMCs; tuy nhiên, điều nầy sẽ là lãnh vực
then chốt cho các cuộc điều tra trong tương lai. Nói chung, MRC, cùng với các đối tác phát
triển và ủng hộ viên, nên tiếp tục gia tăng việc nâng cao khả năng kỹ thuật cho
các cá nhân của các quốc gia thành viên với mục tiêu cung cấp kỹ năng phức tạp
cho những người mong muốn ở lại trong vùng để đối mặt với những thách thức ở
phía trước.
Cùng lúc, nên cứu xét kỹ lưỡng để làm thế nào việc liên kết
với những khuôn mặt chánh trị có cảm tình trong khu vực có thể gia tăng như một
phương tiện để nhấn mạnh bản chất thiết yếu của nhiệm vụ và công việc của
MRC. Mặc dù chánh phủ của các quốc gia
thành viên rất thận trọng với vấn đề phát triển kinh tế, nỗ lực liên tục cần
được thực hiện để liên kết với các bộ then chốt để giải thích rõ ràng tầm quan
trọng của việc phát triển khả chấp lưu vực, và sự nối kết không thể tháo rời
giữa môi trường lưu vực giàu có và các quyền lợi kinh tế, chánh trị và an ninh.
Jack Guan-Murray, M. Haque, J. Lichtefeld – Bình Yên Đông lược dịch
.
No comments:
Post a Comment