The Water Wars:
Reforming the Mekong River Commission (MRC) to enhance regional water security
Edward Wong – Bình Yên Đông lược dịch
Medium – January 7, 2019
Nguồn: Village Roadshow
Việc cai quản các lưu vực sông quốc
tế thường bị ngăn cản bởi “trò kéo dây” bế tắc giữa chủ quyền lãnh thổ và hiệu
quả của các khuôn khổ luật pháp về nguồn nước quốc tế để bảo đảm rằng nguồn
nước chung được sử dụng “công bằng” và “hợp lý”. Sông Mekong là con sông lớn thứ 8th
trên thế giới và là nơi cư trú của trên 80 triệu người, đa số từ các cộng đồng
nông nghiệp dựa vào sông để lấy nước uống, đánh cá, canh tác và vận chuyển
(Fisher, 2009). Việc xây cất các dự án
hạ tầng cơ sở thủy điện được đề nghị trong Mekong của các quốc gia duyên hà tạo
áp lực quá sức chịu đựng làm căng thẳng thêm mối quan hệ mong manh giữa năng
lượng, nông nghiệp và an ninh nguồn nước.
Bằng cách tập chú vào những khiếm khuyết của cơ cấu tổ chức và quyền hạn
pháp lý của Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission (MRC)) như một khí cụ
của luật nước quốc tế; bài viết nầy đề nghị một vài cải tổ để cải thiện các
hoạt động hiện nay nhằm mục đích củng cố an ninh nguồn nước cho các quốc gia
duyên hà dựa vào sông để sinh tồn. Nó
cũng cứu xét xem làm thế nào để MRC có thể thu hút thêm kiến thức địa phương và
trình độ chuyên môn của ASEAN để phát triển một khái niệm cỗ vũ sự hợp tác và phụ
thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia duyên hà trong một cung cách thăng tiến các
mục tiêu của Thỏa ước MRC năm 1995 (Thỏa ước Mekong) để thực hiện tốt hơn việc
cai quản nguồn nước.
Các vấn đề phải giải
quyết
Xung đột giữa các mục tiêu an toàn kinh tế và môi trường của
các quốc gia duyên hà Mekong cản trở khả năng thực hiện an ninh nguồn nước của
MRC
Nguồn: Geopolitika
Ngoài việc tuyên bố chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối đối với việc
thực hiện các dự án thủy điện dọc theo Mekong, các quốc gia duyên hà ở thượng
lưu, như Trung Hoa, cũng nắm những lợi thế địa dư tự nhiên so với các quốc gia
duyên hà ở hạ lưu, như Cambodia và Thái Lan, vì họ không thể kiểm soát những
thay đổi bất lợi của dòng chảy trong sông Mekong, gây gián đoạn sự di chuyển
của cá và làm suy thoái phẩm chất của phù sa mà các cộng đồng ở hạ lưu dựa vào
để sinh sống (Reddy, Pavelic et Hanira, 2017).
Trung Hoa đã xây 6 đập trên Lancang – dòng chánh Mekong ở thượng lưu,
nơi họ nói có chủ quyền lạnh thổ tuyệt đối, và đang hoạch định một dự án thủy
điện khác, đập hạ Sesan 2 có công suất 400 MW (Hunt, 2018).
Ngoài Trung Hoa và Myanmar, 4 trong số 6 quốc gia duyên hà
Mekong – Lào, Việt Nam, Cambodia và Thái Lan chịu ràng buộc pháp lý bởi Thỏa
ước Mekong để thành lập MRC. Vì thế,
nguyên tắc chung của luật nước quốc tế (nguyên tắc vô hại) được ghi trong Điều
7 của thỏa ước đã bị cố tình vi phạm bởi việc xây đập ở thượng nguồn (Belinsky,
2015). Vào năm 2015, Quốc hội Lào chấp
thuận một thỏa thuận nhượng quyền để xây nhà máy thủy điện Don Sahong có công
suất 260 MW. Mặc dù chánh sách của Lào
hợp pháp về mặt kỹ thuật, vì chánh phủ Lào có quyền đối với việc sử dụng nguồn
nước; các quốc gia lân bang khác ở hạ lưu trong khu vực Mekong – Cambodia, Thái
Lan và Việt Nam, xem dự án đầy tranh cãi nầy với thái độ khinh bỉ vì việc xây
cất sẽ thay đổi lớn lao dòng chảy và gián đoạn bất lợi cho sự di chuyển của cá
(Rieu-Clarke, 2014). Mặc dù chán nãn và
thất vọng, người bản địa Kuoy ở Cambodia và Lào có thể dựa vào Hiến chương về
Quyền Kinh tế và Nhiệm vụ của Quốc gia, được Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc công
nhận trong năm 1974, Điều 2(1) tuyên bố:
“Mỗi Quốc gia có và sẽ tự do thi hành chủ quyền vĩnh viễn toàn vẹn, bao
gồm việc sỡ hữu, sử dụng và vứt bỏ, đối với tất cả tài sản, tài nguyên thiên
nhiên và các hoạt động kinh tế.”
để áp đặt chủ quyền của mình đối với thủy lộ. Tuy nhiên, Lào cũng ký tên vào Thỏa ước
Mekong, trong đó họ phải giảm thiểu và làm nhẹ bớt các ảnh hưởng tai hại của
việc phát triển và sử dụng Mekong theo Điều 7 cũng như bảo đảm việc sử dụng
nguồn nước công bằng và hợp lý theo Điều 5 của Thỏa ước Mekong (Belinsky,
2015). Hơn nữa, các quyền không thể
tranh cãi về “tự quyết” và cai quản tài nguyên thiên nhiên của người bản địa
Kuoy ở Cambodia được công nhận bởi Tuyên bố Chung về Nhân Quyền bị vi phạm,
trong khi MRC thiếu dũng khí chánh trị lẫn cơ chế pháp lý để có thêm hành động
(Braig, 2018).
Dựa trên tiền lệ được phác họa trong vụ kiện Corfu Channel ở Tòa Án Quốc tế (ICJ) năm
1949 cấm các quốc gia cố tình sử dụng lãnh thổ của mình để vi phạm quyền của
các quốc gia khác, nguyên tắc vô hại trong Điều 7 của Thỏa ước Mekong, trên lý
thuyết, trao quyền cho MRC để giảm việc xây cất dự án thủy điện không khả chấp
dưới danh nghĩa bảo tồn an ninh nước và môi trường (Sithirith, Evers et Gupta,
2016). Tuy nhiên, trước hết có rất ít vụ
kiện ở ICJ để xác định sự phân phối công bằng quyền dùng nước, được cho là tham
nhũng bên trong các hoạt động của MRC ở thủ đô Vientiane của Lào và thiếu hợp
tác và minh bạch đã làm suy giảm nặng nề sự tín nhiệm quốc tế của MRC để cai
quản quyền dùng nước Mekong (Fawthrop, 2018).
Vấn đề càng phức tạp thêm, nền kinh tế của quốc gia không có bờ biển ở
hạ lưu Lào tùy thuộc rất lớn vào việc xuất cảng thủy điện sang các nước lân
bang. Là quốc gia duy nhất không có bờ
biển ở ĐNA, các kế hoạch của Lào với Sáng kiến Phân vùng Mekong và Phụ cận
(Greater Mekong Subregion (GMS) Initiative) để nối thủ đô Vientiane với hải
cảng Đà Nẳng của Việt Nam sẽ giúp Lào đạt mục tiêu phát triển khả chấp (SDG)
thứ 9th của Liên Hiệp Quốc và thoát khỏi tình trạng quốc gia kém
phát triển nhất (LDC) vào năm 2020 (Belinskij, 2015). Mặc dù quyền sử dụng nước của Lào rất cần
thiết để tăng trưởng kinh tế, các lân bang ở hạ lưu Mekong – như Cambodia, Thái
Lan và Việt Nam cùng với xã hội dân sự đặt nghi vấn về tính hợp pháp của việc
xây đập của Lào. Dù vậy, Cambodia cũng
đang đề nghị xây đập ở Sambor mà không tham vấn với Việt Nam hay Lào và thêm 30
đập trên phụ lưu và 11 đập thủy điện trên dòng chánh được dự trù vào năm 2030 được
tán thành theo Điều 5 của Thỏa ước Mekong (Fischhendler, 2015).
Sự xung khắc của luật lệ quốc tế và quyền lợi khác biệt của
các quốc gia duyên hà làm phức tạp thêm định nghĩ của cái gọi là “sử dụng công
bằng và hợp lý”, “hợp tác” và “vô hại” tương ứng với khuôn khổ thông thường của
luật nguồn nước quốc tế. Hơn thế, ngoài
phán quyết về Dự án Gabčikovo-Nagymaros trên sông Danube, có
rất ít vụ kiện quốc tế tạo tiền lệ để làm rõ các nguyên tắc của luật nguồn nước
quốc tế. Giữa sự mơ hồ nầy là MRC đang
chật vật để duy trì sự cai quản Mekong có hiệu quả trong khi cắt chi phí, quản
lý tài chánh yếu kém và giảm viện trợ đe dọa hiệu lực của tổ chức vốn đã suy
yếu (Ratner, 2003).
MRC nên sửa đổi Thỏa ước Mekong và các bộ phận cai quản để
cải thiện tính minh bạch
Dưới hình thức hiện thời, MRC là hậu thân của Ủy ban Mekong
1957, bị chỉ trích nặng nề là thụ động và chỉ là một tổ chức “đóng dấu” cho các
dự án đập thủy điện (Belinskij, 2015).
Ba bộ phận then chốt trang bị MRC với hạ tầng cơ sở luật pháp để phán
xét có hiệu quả việc sử dụng nguồn nước Mekong là Hội đồng Bộ trưởng, Ủy ban
Hỗn hợp và Văn phòng. Hội đồng Bộ trưởng
gồm có đại diện cấp bộ từ các quốc gia thành viên, Ủy ban Hỗn hợp thi hành các
chánh sách của Hội đồng Bộ trưởng, và Văn phòng cung cấp phần kỹ thuật và hành
chánh cho 2 bộ phận kia. Một khiếm
khuyết cố hữu của cơ cấu tổ chức là các thành viên trong Hội đồng chỉ cần thông
báo mà không phải tham vấn với các thành viên khác trước khi có quyết định, do
đó, bỏ qua các điều kiện trong các Điều 20, 27 và 34 của Thỏa ước Mekong đòi
hỏi các quyết định của Ủy hội phải được toàn thể đồng ý (Zawahari, Dinar et
Nigatu, 2014). Điều nầy tạo nên một lỗ
hổng pháp lý cho các quyền lợi kinh tế của các quốc gia duyên hà được ưu tiên,
nếu có thể được, để xây đập mà các thành viên khác của Hội đồng không được
biết. Lỗ hổng pháp lý nầy phát sinh việc
phát triển đập không bị trở ngại trong lưu vực sông Sekong, Sesan và Srepok
(Lưu vực 3S) mặc dù MRC không có cơ chế trong kho vũ khí pháp chế để ngăn chận
sự phát triển ở thượng nguồn như thế.
Thay vào đó, Thỏa ước Mekong nên thừa nhận ngôn ngữ pháp lý “hợp tác”
được ghi trong luật quốc tế thông dụng trong Điều 8 của Quy ước về Thủy lộ của
Liên Hiệp Quốc và Điều 2.6 của Quy ước Nguồn nước ECE, theo thứ tự, để bảo đảm
rằng những quốc gia ký tên vào MRC có thể áp đặt quyết định đối với mỗi thành
viên MRC, hay bất cứ một nhóm thành viên dù là một quốc gia hay một tổ chức
(Devlaeminck, 2017).
Sự thiếu minh bạch trong hoạt động của MRC đã châm ngòi cho
một chu kỳ tệ hại đục khoét nặng nề sự tín nhiệmcủa MRC đến độ viện trợ của đối
tác phát triển ngoại quốc cho thời kỳ 2016-2020 giảm từ 115 triệu USD xuống còn
53 triệu USD (mrcmekong.org, 2018). Từ
năm 2016, con số quan sát viên độc lập tham dự các phiên họp của MRC về các vấn
đề an ninh môi trường đã giảm từ 15 xuống 2 với nhiều mạnh thường quân truyền
thống của MRC (Australia, các quốc gia EU và Nhật Bản) khuyến cáo thành lập một
khuôn khổ độc lập để điều tra các cáo buộc gian lận (mrcmekong.org, 2018). Năm 2018, MRC tổ chức một diễn đàn các bên
liên hệ trong khu vực cho dự án thủy điện Pak Lay ở Lào, kêu gọi sự tham gia
của nhiều bên liên hệ. Tuy nhiên, hiệu
quả của diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực bị xói mòn bởi trách nhiệm mập
mờ của tiến trình Thủ tục Thông báo, Tham vấn Trước và Thỏa thuận (Procedures
for Notification, Prior Consultation and Agreement (PNPCA)) của MRC đối với
việc cứu xét các ý kiến của các bên liên hệ tham dự diễn đàn (Sithirith, Evers
et Gupta, 2016). Tiến trình PNPCA đòi
hỏi nước đệ trình – Lào – chứ không phải MRC phải cứu xét xem liệu dự án được
đề nghị có những ảnh hưởng xuyên biên giới đối với môi trường và đời sống của
các cộng đồng ven sông trước khi tham vấn với MRC liệu dự án có thể tiếp tục
(Zeitoun, Cascao et al, 2016). Điều nầy
mở ra những xung đột quyền lợi giữa nước đệ trình và vai trò của MRC để đánh
giá khả năng thành tựu của các dự án thủy điện, đi ngược lại mục đích của diễn
đàn các bên liên hệ trong khu vực cho dự án Pak Lay là minh bạch hơn. Tiến trình PNPCA thực sự cho phép bất cứ quốc
gia duyên hà nào chấp thuận các dự án thủy điện của chính mình mà không cần bất
cứ hậu quả pháp lý nếu dự án gây tai hại môi trường (Zeitoun, Cascao at al,
2016). Thất bại của MRC để ngưng việc xây
đập Xayaburi trong năm 2011 là một bằng chứng của các khiếm khuyết về tổ chức
cố hữu của tiến tình PNPCA vì thời biểu tham vấn, thu thập và chia sẻ dữ kiện
cần thiết cho một tiến trình tham vấn có hiệu quả của MRC (Wu et Chen,
2017). Hơn nữa, vì Thỏa ước Mekong không
có điều khoản về việc đánh giá ảnh hưởng môi trường xuyên biên giới, vẫn không
rõ làm thế nào để diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực gia tăng sự cai quản
dân chủ bên trong MRC.
Các giải pháp có thể áp
dụng
MRC nên thu hút thêm kiến thức địa phương và chuyên môn ASEAN
để cỗ vũ an ninh khu vực cho các quốc gia duyên hà Mekong
Nguồn: telegraph.co.uk
Khi nói đến các quyết định liên quan đến việc thiết kế các hệ
thống thủy nông khả chấp, MRC thường bỏ qua kiến thức địa phương. Các giải pháp kỹ thuật trong loạt phúc trình
Phát triển Mekong của MRC thường không được các cộng đồng địa phương thông
hiểu, cho nên, họ không thể đóng góp vào việc dân chủ hóa việc cai quản nguồn
nước ở Mekong. Các cộng đồng ngư dân dọc
theo lưu vực 3S, bất quá, chỉ tham dự trên mặt mặc dù không thiếu các nhóm xã
hội dân sự, chánh quyền và các tổ chức tư nhân đại diện cho quyền lợi của họ
(Keskinen et al, 2015). Việc xậy đập Don
Sahong được xem như một chánh sách kinh tế sẽ cải thiện đời sống của ngư dân
dọc theo lòng lạch Siphandone. Bỏ qua di
sản văn hóa và kiến thức đánh cá địa phương của cộng đồng ngư dân Siphandone,
MRC đã quay mặt với chánh sách của chánh phủ Lào để cấm sử dụng “giàn đánh cá Li”
truyền thống vì cho rằng nó gây trở ngại việc phát triển kinh tế xã hội của các
dự án hạ tầng cơ sở ở Lào. Tin tức về
những lo ngại của người dân địa phương ở Cambodia về ảnh hưởng của việc chuyển
nước và sự khô hạn tăng tốc ở hạ lưu cũng thường bị MRC bỏ qua với lý do thiếu
khoa học hay không thể kiểm chứng. Sự mất
cân xứng quyền hạn trong việc phân phối sự cai quản nước giữa kiến thức địa
phương và MRC – được xem là “môi giới kiến thức” – không sử dụng hết khả năng
của Ủy hội như cơ quan soạn thảo phúc trình môi trường liên quan đến việc phát
triển khả chấp sông Mekong (Fisher, 2009).
Bằng cách thiết lập thêm diễn đàn giáo dục để góp phần và ghi nhận kiến
thức với các cộng đồng địa phương dọc theo Mekong, MRC có thể đối phó tốt hơn
vấn đề an ninh nguồn nước trong khu vực của các quốc gia duyên hà Mekong.
Giàn đánh cá ở Siphandone. [Ảnh: Pianporn Deetes]
Để giải quyết các cơ chế pháp lý không thích hợp nhằm giúp
các bộ phận cai quản của MRC đưa ra các quyết định có hiệu quả, MRC có thể
chuyển các vấn đề liên quan đến việc xây đập thủy điện ở thượng lưu qua một tổ
chức khu vực có nhiều tài nguyên và ảnh hưởng hơn – ASEAN. Vì nhiều quốc gia thành viên của MRC cũng là
thành viên của ASEAN, MRC có thể dựa vào hiệp ước ràng buộc pháp lý đầu tiên
của ASEAN – Hiệp ước Hữu nghị & Hợp tác – để cai quản các xung đột về đập
xuyên quốc gia (mrcmekong.org, 2018).
Bằng cách nầy, MRC sẽ không bị cáo buộc vi phạm chủ quyền lãnh thổ của
các quốc gia ký kết tiến hành các dự án hạ tầng cơ sở không khả chấp và gây
thiệt hại môi trường. Chánh sách nầy
cũng bổ sung các mục tiêu của Sáng kiến Nối kết ASEAN 2025 về phát triển hạ
tầng cơ sở khả chấp và của MRC để cai quản việc phát triển kinh tế khả chấp ở
Mekong. Mặc dù có những cơ hội nầy, MRC
cũng nên bước cẩn thận vì sự chuyển quyền cai quản Mekong sẽ làm tăng tốc tiến
trình không thích hợp chánh trị. Một
đường lối mềm dẽo hơn mà không đục khoét thêm sự tín nhiệm của MRC có lẽ là cỗ
vũ thêm sự hợp tác giữa các tổ chức với Hợp tác Phát triển Lưu vực Mekong của
ASEAN để đưa ra các chiến lược chủ động cai quản Mekong tốt hơn.
Kết luận
Các cơ chế với trách nhiệm yếu kém bên trong Thỏa ước Mekong
đã biến thành sự bất lực của MRC trong việc bảo vệ an ninh nước và lương thực
cho các quốc gia duyên hà Mekong. Các
nguyên tắc “sử dụng công bằng” và “vô hại” của luật nguồn nước quốc tế theo thông
lệ thường bị bỏ qua vì quyền lợi kinh tế của các quốc gia ký kết MRC, trong khi
tiến trình PNPCA bị khai thác để “đóng dấu” các dự án thủy điện trong tương
lai. Nếu MRC muốn duy trì như một tổ
chức sông danh tiếng có khả năng cai quản nguồn nước Mekong có hiệu quả, nó cần
phải qua nhiều cải tổ trong cơ cấu tổ chức, tái xét các điều khoản mơ hồ của
Thỏa ước Mekong, tham vấn chuyên môn với ASEAN và cung cấp nhiều diễn đàn tốt
hơn để trao đổi kiến thức với các cộng đồng nông dân và ngư dân ở ven sông Mekong.
Tài liệu tham khảo
Belinskij, A. (2015).
Water-Energy-Food Nexus within the Framework of International Water Law. Water;
7(10), pp. 5396-5415.
Braig, K. (2018). The European Court
of Human Rights and the rights to clean water and sanitation. Water Policy;
20(2), pp. 282-307.
Cookey, P., Darnsawasdi, R. and
Ratanachai, C. (2016). A Conceptual Framework for Assessment of Governance
Performance of Lake Basins: Toward Transformation to Adaptive and Integrative
Governance. Hydrology, 3(1), p. 12.
Devlaeminck, D. (2017). Revisiting
the substantive rules of the law of international watercourses: an analysis
through the lens of reciprocity and the interests of China. Water Policy,
20(2), pp. 323-335.
Do Viet Cuong, T. (2018). Is Lao
Building a New Illegal Dam on the Mekong River?. [Online] The Diplomat.
Available at https://thediplomat.com/2015/10/is-lao-building-a-new-illegal-dam-on-the-mekong-river/
[Accessed 14 Dec 2018]
Fischhendler, L. (2015). The
securitization of water discourse: the critical foundations research gaps and
objectives of the special issue. International Environmental Agreements:
Politics Law and Economics, 15(3), pp. 245-255.
Fisher, D. (2009). The law and
governance of water resources. Cheltenham, UK: Edward Elgar.
Goh, E. (2007).
Developing the Mekong. Abingdon, Oxon: Routledge.
Leung, S., Bingham, B. and Davies, M.
(2010). Globalization and development in the Mekong economies. Cheltenham:
Edward Elgar Pub.
Luke Hunt, T. (2018). Mekong River
Commission Faces Radiacl Change. [online] The Diplomat. Available at: https://thediplomat.com/2016/01/mekong-river-commission-faces-radical-change/
[Accessesd 14 Dec 2018]
Molle, F. (2010). Contested
waterscapes in the Mekong region. London: Earthscan.
Mrcmekong.org. (2018). Stakeholders
invited to voice concerns during MRC prior consultation process for the Mekong
hydropower development. Mekong River Commission. [online] Available at: http://www.mrcmekong.org/news-and-events/news/stakeholder-invited-to-voice-concerns-during-mrc-prior-consultation-process-for-mekong-hydropower-development/
[Accessed 14 Dec 2018]
Ostrom, E. (1999). Coping with
tragedies of the commons. Annual Review of Political Science, 2(1), pp.
493-535.
Ratner, B. (2003). The Politics of
Regional Governance in the Mekong River Basin. Global Change, Peace &
Security, 15(1), pp. 59-76.
Reddy, V., Pavelic, P. and Hanjra, M.
(2017). Underground taming of floods for irrigation (UTFI) in the river basins
of South Asia: institutionalizing approaches and policies for sustainable water
management and livelihood enhancement. Water Policy, 20(2).
No comments:
Post a Comment