(China and the Mekong River Disputes: Can a New Framework Bring New Compromises?)
Chi (Will) Gao – Bình Yên Đông lược dịch
China Focus – April 9, 2021
Đập Xiaowan (Tiểu Loan) trên sông Lancang (Mekong) ở Trung Hoa.
[Ảnh: worldatlas]
Hỗ trợ cho khoảng 284 triệu người, sông Mekong là một con sông xuyên quốc gia chảy qua Trung Hoa, Myanmar, Lào, Thái Lan, Cambodia và Việt Nam. Vùng nước nầy đã là chủ đề của những căng thẳng liên tục giữa các quốc gia, và mang những hệ quả rộng lớn cho mối bang giao quốc tế cho đến hôm nay. Thí dụ, mặc dù lề lối ngoại giao của Việt Nam đưa đến căng thẳng với Hoa Kỳ dưới thời nội các trước, Đại sứ Hoa Kỳ tại Việt Nam Daniel Kritenbrink đánh dấu sự cải thiện trong bang giao song phương tại cuộc họp báo ở Hà Nội cách đây vài ngày. Hoa Kỳ có thể lợi dụng mối bang giao Hoa-Việt đối nghịch đối với sông Mekong để kéo Việt Nam vào cánh của mình. Việt Nam là một tay chơi then chốt trong chiến lược Ấn Độ Thái Bình Dương của Hoa Kỳ. Có tranh luận đang diễn ra liên quan đến ảnh hưởng của việc xây đập của Trung Hoa trên sông Mekong, và theo quan điểm chung của Việt Nam, việc xây đập, cùng với nhiều năm thay đổi khí hậu, góp phần gây “hạn hán tồi tệ trong 90 năm” trong năm 2016 và gây thiệt hại mùa màng năm 2019. Hiện nay, Lào cũng có những lo ngại tương tự. Chỉ vài ngày trước đây, các phúc trình nghi ngờ rằng các đập của Trung Hoa xả nước trong mùa khô, ảnh hưởng tiêu cực đến kỹ nghệ đánh cá và nông nghiệp ở Lào. Vì các quốc gia khác nhau ở dọc theo Mekong nhìn việc xây đập từ nhiều góc cạnh khác nhau, việc tranh luận về việc sử dụng nước đã biến thành những vấn đề liên quan đến an ninh quốc gia trong những năm gần đây.
Việc thiếu nỗ lực cộng tác và hợp lý của các quốc gia liên hệ đã đưa đến việc thành lập khuôn khổ Hợp tác Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Cooperation (LMC)) do Trung Hoa cầm đầu trong năm 2016. LMC có ý định giải quyết một số vấn đề ẩn tàng vì không có các quy định pháp lý quốc tế mạnh mẽ và các cơ chế thi hành. Lý lẽ của việc phát triển LMC nên được phân tích như thế nào? Trong khi nhiều người phê bình có thể xem nó như tất phải thất bại, đây có phải là một phân tích công bằng hay không?
Vấn đề nước
Đối với trên 200 con sông xuyên quốc gia như sông Mekong, Hiệp hội Luật Quốc tế (International Law Association (ILA)) hệ thống hóa luật dùng nước trong Quy định Sử dụng Nước Sông Quốc tế Helsinki (Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers), được mô tả như sau:
“Mỗi quốc gia trong lưu vực có quyền, bên trong lãnh thổ của mình, chia sẻ hợp lý và công bằng trong việc sử dụng nước có ích lợi của một lưu vực quốc tế.”
Tuy thế, quy định Helsinki vẫn là luật mềm – một luật không có ràng buộc pháp lý. Có 3 đặc tính then chốt, đối với các điều kiện địa chất, thủy học và kinh tế của sông Mekong và các quốc gia duyên hà, làm phức tạp thêm cho việc hợp tác xuyên quốc gia. Trước hết, con số quốc gia duyên hà tương đối lớn mà sông Mekong chảy qua đưa đến chi phí giao dịch cao. Nguồn của sông Mekong ở Tibet (Tây Tạng), Trung Hoa, có tên là Lancang. Sông chảy về phía nam, qua Myanmar, Lào, Thái Lan, Cambodia và Việt Nam, theo thứ tự nầy. Con số lớn các quốc gia duyên hà có nghĩa là bất cứ việc thương thảo thành công nào cần phải có những nhượng bộ đáng kể, bao gồm nhiều quyền lợi quốc gia. Sự đối đầu giữa vô số quyền lợi có khuynh hướng cản trở tiến bộ.
Đặc tính then chốt thứ hai tạo thêm các chướng ngại để quyết định tập thể là bản chất thủy học theo mùa của sông Mekong. Mưa mùa tây nam hàng năm xảy ra từ tháng 6 đến tháng 10 tạo ra nhịp lũ, tạo nên đặc tính mùa giữa mùa lũ và mùa nước thấp, do sự biến đổi của dòng chảy. Hầu hết các quốc gia hạ lưu Mekong – tất cả các quốc gia kể trên ngoại trừ Trung Hoa – nẫy nở theo đặc tính mùa của Mekong, vì nhịp lũ của Mekong rất cần thiết để duy trì thủy sản phong phú. Mặt khác, Trung Hoa muốn có một dòng chảy ổn định hơn để duy trì việc sản xuất thủy điện ổn định qua việc kiểm soát các đập thủy điện. Nhu cầu khác biệt đối với đặc tính mùa của sông tạo nên xung đột căn bản.
Thứ ba, các quốc gia duyên hà có các mục tiêu kinh tế khác nhau liên quan đến sông Mekong. Các căng thẳng thủy chánh trị dâng cao với những mức phát triển khác nhau bên trong lưu vực. Đối với khu vực Mekong, các quốc gia ở trong các giai đoạn phát triển kinh tế khác nhau, ngụ ý rằng các mục tiêu phát triển của họ liên quan đến sông có ít chồng chéo. Thí dụ, các quốc gia chú trọng đến nông nghiệp muốn có một dòng chảy ổn định; tuy nhiên, như đã nói ở trên, các quốc gia dựa hoàn toàn vào thủy sản vẫn thích nhịp lũ tự nhiên. Việc sử dụng nước sông Mekong khác nhau của các quốc gia dễ dàng đưa đến tình huống sau đây: thái độ của một quốc gia tạo nên những hậu quả để đạt mục tiêu phát triển của mình, thường ảnh hưởng tiêu cực đến các quốc gia ở hạ lưu. Điều nầy là một vấn đề thích đáng, vì Trung Hoa, quốc gia ở thượng lưu, nắm quyền kiểm soát đối với việc sử dụng sông của các quốc gia ở hạ lưu.
Trên căn bản, có 2 đánh đổi tóm lược xung đột chung quanh sông Mekong. (1) Đánh đổi giữa quyền lợi quốc gia, nơi quyết định của một quốc gia ở thượng lưu không tránh khỏi các hậu quả đáng kể cho các láng giềng duyên hà ở hạ lưu. (2) Đánh đổi giữa các mục tiêu phát triển, rất khác nhau và đưa đến bất đồng về cách sông được cai quản. Không có hợp tác, hai đánh đổi căn bản nầy sẽ kéo dài và thiên vị các quốc gia ở thượng lưu.
Khuôn khổ Hợp tác Lancang-Mekong
Ủy hội Sông Mekong
Để phối hợp việc phân phối nguồn nước và đối phó với 2 đánh đổi nầy, hợp tác khu vực ló dạng - Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission (MRC)) ra đời trong thập niên 1990s. MRC bao gồm các quốc gia hạ lưu Mekong ngoại trừ Myanmar: Cambodia, Lào, Thái Lan, và Việt Nam. Từ lúc hình thành, MRC phần lớn đóng vai trò “tham vấn, tạo sự dễ dàng và thu thập tin tức.” Nhiều quan sát viên bày tỏ thất vọng với phạm vi hạn chế của MRC, vì nó không có quyền hạn chánh trị hay tài nguyên để thi hành tầm nhìn của mình. Tuy nhiên, tôi lập luận rằng MRC có một vai trò không thể thiếu trong việc phối hợp các quốc gia, và lót đường cho việc cộng tác trong tương lai.
Đóng góp chánh của MRC là hệ thống thu thập dữ kiện thống nhất. MRC thu thập rất nhiều dữ kiện thủy học, đa dạng sinh học, phẩm chất nước, và kinh tế dọc theo sông Mekong. Diễn đàn thu thập dữ kiện thống nhất nầy rất quan trọng, vì những dữ kiện nầy sẽ được dùng để điều chỉnh một cách chính xác các ảnh hưởng của các chương trình của chánh phủ trong tương lai. Ngoài tất cả các tranh chấp nước quốc tế, sông Mekong là một vùng nước duy nhất không bị tranh chấp dữ kiện. Điều nầy tạo thêm bằng chứng rằng MRC đã đóng góp, ít nhất ở ngoài lề, trong việc ổn định tình hình.
Khuôn khổ Hợp tác Lancang-Mekong và trường hợp áp dụng
Sau khi được thành lập vào năm 2016, khuôn khổ LMC do Trung Hoa cầm đầu tuyên bố 3 trụ cột hợp tác: các vấn đề chánh trị và an ninh; phát triển khả chấp và kinh tế; và trao đổi xã hội, văn hóa và dân-với-dân. Trong Thông cáo thứ 2nd, LMC xác định thêm 5 lãnh vực ưu tiên then chốt: nối kết, khả năng sản xuất, hợp tác kinh tế xuyên biên giới, thủy lợi, nông nghiệp, và giảm nghèo.
MRC khởi đầu với hợp tác tiểu qui mô mà không chạm đến cơ cấu phân phối bên trong mỗi quốc gia. Thêm vào việc tham vấn và thu thập dữ kiện của MRC, khuôn khổ LMC cung cấp các cơ hội vững chắc cho các quốc gia để “xây dựng việc kết hợp không ngừng gia tăng.” MRC đã giới thiệu khái niệm về việc tạo sự ràng buộc tài nguyên để biến đổi cơ cấu thúc đẩy trong nước của mỗi quốc gia. Nó gồm có hình thành những nhóm quyền lợi vượt qua biên giới quốc gia, vì ràng buộc tài nguyên mang lợi cho một số nhóm quốc tế. Khuôn khổ LMC có những chương trình để giải quyết những ràng buộc nầy.
Những cấu trúc thúc đẩy riêng biệt của Trung Hoa và các quốc gia ở hạ lưu Mekong ra sao? Làm thế nào để các dự án được dự trù thích hợp với câu chuyện nầy?
Sự kết hợp với hạ lưu Mekong của thị trường điện Trung Hoa
Từ thập niên 1980s, Trung Hoa đã xây 6 đập thủy điện lớn trên dòng chánh sông Lancang. Sáu đập nầy sản xuất 15.000 MW điện mỗi năm. Hiện nay, hầu hết số điện nầy được đưa đến các thành phố ven biển ở đông nam chẳng hạn như Guangzhou (Quảng Châu), nơi có nhu cầu cao mà không có đủ tài nguyên để sản xuất điện. Kể từ khi việc cải tổ công ty trong năm 2002, Tổ hợp Điện Quốc gia độc quyền được tái cấu trúc để khuyến khích cạnh tranh thị trường. Qua việc cải tổ nầy, tổ hợp làm chủ chuỗi đập Lancang, Công ty Huaneng, vẫn tìm kiếm cơ hội đầu tư để tài trợ cho các đập thủy điện trong các quốc gia Mekong ở hạ lưu, trong khi nhập cảng một phần điện sản xuất được vào Trung Hoa để đáp ứng nhu cầu điện ngày càng tăng.
Nhu cầu đầu tư thủy điện của các quốc gia hạ lưu Mekong
Trong vái thập niên qua, các quốc gia ở hạ lưu Mekong có tăng trưởng kinh tế cao. Điều nầy tạo thêm nhu cầu tiêu thụ điện. Nhưng mức tiêu thụ điện trung bình cho mỗi đầu người chỉ bằng 2/3 mức trung bình của các quốc gia đang phát triển: Nghèo điện rất phổ biến trong vùng nầy. Một giải pháp đòi hỏi tư bản hóa tiềm năng thủy điện của sông Mekong. Theo Phúc trình về Tình trạng Lưu vực, tiềm năng thủy điện được ước tính khoảng 30.000 MW, một sự đóng góp đáng kể so với tổng số nhu cầu điện 100.000 MW, được tiên đoán cho năm 2020.
Để tài trợ cho các dự án xây cất thủy điện nầy, nhiều quốc gia dựa vào Trung Hoa để hổ trợ tài chánh và xây cất. Tính đến năm 2013, Trung Hoa đã tài trợ, phát triển, và xây cất trên 53 đập ở Myanmar, Lào, Cambodia, Việt Nam và Thái Lan. Đi tới trước, LMC có kế hoạch để đẩy mạnh tiến trình kết hợp lưới điện giữa các quốc gia Lancang-Mekong, “tiến đến việc thiết lập một thị trường điện khu vực kết hợp.”
Chia sẻ dữ kiện
Mặc dù hệ thống thu thập dữ kiện của MRC theo dõi tất cả các khía cạnh có thể thấy của hạ lưu vực Mekong, vẫn còn có một biến số không thể kiểm soát – kiểm soát nước của Trung Hoa ở thượng lưu. Từ lúc khởi đầu, cần phải làm rõ rằng Lancang, hay thượng lưu Mekong, chỉ đóng góp 16% tổng số dòng chảy trong năm. Đa số nước đến từ các phụ lưu trong hạ lưu vực Mekong, nhất là trong mùa mưa. Điều đó nói rằng, trong mùa khô, thành phần nầy thay đổi một ít – nước từ tuyết tan chiếm phần lớn dòng chảy khi mưa ít – và quyết định của Trung Hoa để giữ hay xã nước được cảm nhận rõ hơn ở các quốc gia Mekong ở hạ lưu.
Trung Hoa không có động lực để chia sẻ dữ kiện dòng chảy với các quốc gia ở hạ lưu. Tuy nhiên, minh bạch rất quan trọng trong việc tạo sự tin cậy hỗ tương với các quốc gia ở hạ lưu Mekong, và chia sẻ dữ kiện thủy học và điều hành thủy điện là bước đầu để khuyến khích hợp tác lâu dài.
Mô hình thủy học đã xác nhân rằng các đập thủy điện ở thượng lưu làm gia tăng đáng kể lưu lượng trung bình trong mùa nước thấp, và giảm rất nhiều trong mùa mưa. Những thay đồi nầy sẽ thay đổi thời điểm của dòng chảy theo mùa và ảnh hưởng các vùng khô và ngập, tất cả sẽ ảnh hưởng đến năng suất của thủy sản. Để đối phó, kế hoạch 5 năm của LMC kêu gọi tăng cường việc chia sẻ tin tức và dữ kiện, và nâng cao việc quản lý tai họa lũ lụt và hạn hán khẩn cấp sông Lancang-Mekong.
Cộng tác: nhìn tới trước và thấy hình ảnh to lớn
Mặc dù Trung Hoa đã thăm dò để đo lường hiện tình của các quốc gia Mekong khác trong việc đối phó với hậu quả tiêu cực do Trung Hoa gây ra, họ có động lực kinh tế rộng lớn để duy trì mối liên hệ êm thấm với các quốc gia ở hạ lưu Mekong cho cấu trúc sản xuất trong tương lai. Với chi phí nhân công ở trong nước gia tăng, Trung Hoa đang ở trên quỹ đạo đi lên trong chuỗi giá trị toàn cầu. Trung Hoa đang tách xa dần việc chế biến cần nhiều công nhân để đến các kỹ nghệ cần nhiểu kiến thức và vốn. Để Trung Hoa chuyển các bậc thấp hơn của chuỗi cung cấp đến các nước láng giềng kém phát triển hơn, họ có động lực để hỗ trợ khả năng sản xuất của các quốc gia nầy và giảm các chướng ngại mậu dịch và tổ chức.
Tuy nhiên, vì nhiều quốc gia Mekong khác dựa vào Trung Hoa để được trợ giúp hạ tầng cơ sở và tài chánh, Trung Hoa có thể lợi dụng hệ thống lệ thuộc phức tạp nầy để theo đuổi các mục tiêu của mình với sông Mekong. Lằn ranh giữa việc thực hiện các quyền lợi năng lượng quốc gia và duy trì mối liên hệ tích cực với các láng giềng ĐNA vẫn còn. Khuôn khổ LMC đã đưa các tranh chấp đúng hướng, qua các nỗ lực để thiết lập các quyền lợi hội tụ trên khắp các quốc gia Mekong. Các chương trình mới cho thấy thành công lúc đầu trong việc tìm kiếm các lãnh vực chẳng hạn như kết hợp lưới điện để hợp tác. Đi tới trước, các quốc gia thành viên nên thiết lập một cơ chế dàn xếp tranh chấp minh bạch hơn để sử dụng khi xung đột xảy ra, chẳng hạn như những bất đồng chung quanh các đập của Trung Hoa và việc canh tác và thủy sản của Việt Nam và Lào ở hạ lưu.
.
No comments:
Post a Comment