(Strengthening Water
Diplomacy Through Water Data Sharing and Inclusive Evidence-Based Transboundary
Governance)
Carl Middleton, Anisa Widyasari, Kanokwan Manotom, David J.
Devlaeminck and Apisom Intralawan – Bình Yên Đông lược dịch
Center for Social Development Studies and Cambodia
Development Resources Institute – August 2021
Phúc trình nầy chú trọng đến việc chia sẻ dữ kiện nước và cai
quản nước xuyên biên giới trên sông Lancang-Mekong. Nó cứu xét vai trò và hành động của các quốc
gia, các tổ chức liên chánh phủ như Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission
(MRC)) và Hợp tác Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Cooperation (LMC)), và các tổ
chức tư nhân như các cộng đồng ở ven sông, xã hội dân sự, học thuật và các tổ
chức nghiên cứu. Nó thảo luận câu hỏi
nghiên cứu sau đây: “Có sự lựa chọn nào hiện hữu để cải thiện việc cai quản
nước xuyên biên giới dựa trên bằng chứng giữa các diễn viên nhà nước và toàn
thể các diễn viên tư nhân trong lưu vực Lancang-Mekong xây dựng trên những cải
thiện gần đây trong việc chia sẻ dữ kiện nước toàn lưu vực?”
Phúc trình nầy tóm lược luật theo tục lệ quốc tế và các quy
ước/chỉ thị cho các sông xuyên biên giới, như Quy ước Thủy lộ 1997 (1997
Watercourses Convention), Quy ước Nước 1992 (1992 Water Convention), và Chỉ thị
Khuôn khổ Nước EU (EU Water Framework Directive). Phúc trình cũng tóm tắt các Hướng dẫn Cách
Thực hành Tốt Chánh sách Quản lý Dữ kiện Nước (Good Practice Guidelines for
Water Data Management Policy). Qua các
thỏa thuận nầy, chia sẻ dữ kiện nước là nền tảng cho việc tìm kiếm bằng chứng
và phân tích để đạt đến việc sử dụng công bằng và hợp lý nguồn nước xuyên biên
giới, và cũng cần thiết để làm tròn bổn phận không gây nguy hại đáng kể. Ngoài ra, trong các cách thực hành tốt được
quan sát, dữ kiện và tin tức công khai được ưa chuộng, vì nó có thể làm tăng sự
tin cậy của quần chúng trong việc lấy quyết định của nhà nước, làm tăng việc
tham gia của quần chúng, và hỗ trợ phát triển khả chấp.
Phúc trình nầy mô tả chi tiết các thỏa thuận chia sẻ dữ kiện
nước hiện có: giữa các quốc gia thành viên của MRC; giữa Trung Hoa và MRC; và
qua LMC. Việc chia sẻ tin tức và dữ kiện
nước là trọng tâm của các hoạt động và nhiệm vụ của MRC. Một loạt các Thủ tục đã được các quốc gia
thành viên của MRC chấp thuận để làm cho việc chia sẻ dữ kiện liên chánh phủ
được dễ dàng, và hầu hết dữ kiện nầy cũng như các phân tích khoa học được công
bố trên cổng dữ kiện của MRC. Việc chia sẻ
dữ kiện nước giữa Trung Hoa và MRC cũng được nới rộng từ năm 2002, và kể từ
tháng 11 năm 2020, rộng rãi nhất với dữ kiện nước hàng giờ ở 2 trạm thủy học
được chia sẻ 2 lần mỗi ngày và được công bố trên trang mạng của MRC và LMC. Bên trong khuôn khổ của LMC, các quốc gia
thành viên cũng cam kết “chia sẻ tin tức và dữ kiện” của các dự án và hoạt
động, gồm có việc phát động Diễn đàn Chia sẻ Tin tức Trung tâm Hợp tác Nguồn
Nước Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Water Resources Copperation Centre (LMWRCC)
Information Sharing Platform) trong tháng 12 năm 2020. Nói chung, phạm vi của tin tức và dữ kiện
nước được chia sẻ giữa các chánh phủ trong khu vực, được công khai hóa trên các
diễn đàn trên mạng đã được nới rộng theo thời gian, đã cải thiện sự minh
bạch. Tuy nhiên, dữ kiện nước được chia
sẻ chưa đầy đủ, với các khoảng trống quan trọng vì chỉ có một phần dữ kiện nước
ở thượng lưu bên trong Trung Hoa và việc điều hành và các biện pháp giảm nhẹ
của các dự án thủy điện trên dòng chánh và phụ lưu trong toàn lưu vực. Những khoảng trống nầy tạo nên sự bấp bênh về
tình trạng và việc giải thích điều kiện của sông trong lưu vực Lancang-Mekong,
nhất là trong lúc hạn hán và dòng chảy thấp, và lũ lụt.
Phúc trình cũng phân tích thủy chánh trị (hydropolitics) của
dòng chảy thấp trong sông trong năm 2019-2020, với sự chú ý đặc biệt đến việc
làm thế nào mà những thủy chánh trị nầy bị ảnh hưởng bởi nghiên cứu được công
bố vào lúc đó, và làm tăng thêm các căng thẳng địa chánh trị giữa Hoa Kỳ và
Trung Hoa. Một nghiên cứu dựa trên dữ
kiện vệ tinh về hạn hán 2019 của Basist and Williams (2020) đưa đến việc tranh
luận gay gắt về vai trò của các dự án thủy điện trên dòng chánh ở Trung Hoa
giữa các nhà nghiên cứu cũng như truyền thông và các đấu trường chánh trị. Việc loan báo trong tháng 10 năm 2020 rằng
Trung Hoa sẽ cung cấp quanh năm dữ kiện nước ở 2 trạm thủy học trên sông
Lancang một phần giải quyết khoảng trống dữ kiện vào lúc đó, mặc dù vẫn còn nơi
để Trung Hoa nới rộng thêm việc chia sẻ dữ kiện nước.
Phúc trình cũng trình bày các bằng chứng theo kinh nghiệm từ
2 trường hợp nghiên cứu ở bắc và đông bắc Thái Lan. Những người được phỏng vấn đã quan sát những
thay đổi trái mùa trong sông từ 1 thập niên trước, về mực nước, màu và dòng
chảy, đã ảnh hưởng đến sông và các hệ sinh thái đất ngập nước, việc đánh cá,
việc canh tác ở ven sông và cuộc sống.
Thí dụ, từ các cuộc phỏng vấn của chúng tôi với đại diện cộng đồng ở ven
sông ở đông bắc Thái Lan, kể từ năm 2019, sự kiện kém phù sa khiến nước có “màu
xanh nước biển” vì dòng chảy thấp khiến cho rong rêu tăng trưởng nhanh chóng
làm nghẻn lưới cá mà họ phải mất công để rửa sạch trước khi đánh cá. Thuyền bè cũng bị mắc cạn trên các ghềnh đá
và bờ sông khi mực nước xuống nhanh cũng cần thời gian và lao động để đẩy chúng
xuống nước. Việc đối phó với những thay
đổi của sông là một thách thức cho các cộng đồng nầy, và họ chưa tìm được một
đường dây để liên lạc và chia sẻ kiến thức của họ với các tổ chức của chánh phủ
Thái, và các tổ chức khu vực chẳng hạn như MRC và LMC. Phúc trình cũng nhận thấy rằng các giải pháp
lâu dài cần thiết thì nằm ngoài sự kiểm soát và khả năng của các cộng đồng
riêng rẽ ở ven sông.
Phúc trình mô tả chi tiết 2 diễn đàn dữ kiện nước trên mạng
bằng tiếng Thái do chánh phủ điều hành.
Tuy nhiên, các cuộc phỏng vấn ở cộng đồng của chúng tôi cho thấy rằng có
ít người sử dụng trực tiếp các diễn đàn nầy hay diễn đàn của MRC hay
LMWRCC. Thay vào đó, người dân trong các
cộng đồng ở ven sông có khuynh hướng loan tin giữa họ với nhau hay qua Facebook
hay truyền thông xã hội, các nhóm xã hội dân sự, và ngư dân hay những người lái
đò. Đối với các cộng đồng ở ven sông,
quan trọng hơn dữ kiện mực nước tức thời là nhận được các cảnh báo sớm về sự
thay đổi của mực nước và các hậu quả của nó, mà hiện nay nhiều người được phỏng
vấn cho là không đúng lúc hay chính xác.
Phân tích và kết luận của phúc trình làm nổi bật 3 kế hoạch
và đề nghị các chiều hướng chánh sách cho mỗi kế hoạch. Trước nhất, có một khuynh hướng tích cực của
chánh phủ làm cho tin tức và dữ kiện nước khoa học có thể được công chúng tiếp
cận trên các diễn đàn trên mạng và các cổng dữ kiện tổng quát, mặc dù vẫn còn
những khoảng trống trong dữ kiện nước nầy.
Việc hợp tác nầy dựa trên các thỏa thuận càng ngày càng sâu giữa các
quốc gia thành viên của MRC và giữa Trung Hoa và MRC. Dữ kiện khoa học được chia sẻ có giá trị đặc
biệt đối với các tổ chức của chánh phủ, các nhà nghiên cứu và các tổ chức
nghiên cứu thực hiện nghiên cứu, phân tích và mô phỏng sông
Lancang-Mekong. Nghiên cứu có phẩm chất
cao có thể cung cấp tin tức để lấy quyết định trong việc cai quản nước xuyên
biên giới, bao gồm các công cụ đánh giá ảnh hưởng chẳng hạn như đánh giá ảnh
hưởng xã hội và đánh giá môi trường chiến lược.
Mặc dù có nhũng cải thiện nầy, vẫn còn thiếu sự rõ ràng về các điều kiện
để cảnh báo sớm về thay đổi tình trạng nước được Trung Hoa báo cho MRC, và làm
cách nào để chúng có thể đến các cộng đồng để họ chuẩn bị và thích ứng với
những thay đổi được tiên đoán. Cũng có
những trường hợp chánh trị hóa nghiên cứu gần đây làm sứt mẻ uy tín lâu dài của
các nghiên cứu khoa họ dựa trên bằng chứng.
Các chiều hướng chánh sách then chốt như sau:
·
Tiếp
tục nới rộng phạm vi địa dư, con số trạm thủy học và tính tổng quát của dữ kiện
nước khoa học được chia sẻ giữa các chánh phủ và đăng tải trên các cổng dữ kiện
công khai của MRC và LMC, gồm có: tất cả 11 đập trên sông Lancang; việc điều
hành của các dự án trên phụ lưu trên khắp lưu vực; và từ các đập trên dòng
chánh đang hoạt động ở Lào.
·
Công
tác để tiến tới một thỏa thuận liên chánh phủ nữa giữa Trung Hoa và MRC đẽ làm
sáng tỏ các thông số và thời biểu để chia sẻ cảnh báo sớm về tình trạng thay
đổi của sông.
·
Nghiên
cứu cách để cung cấp tin tức khẩn cấp một cách đơn giản, nhanh chóng và có hiệu
quả đến các cộng đồng ở ven sông.
·
Đào
sâu luật pháp về các công cụ đánh giá ảnh hưởng vào tiến trình lấy quyết định
liên quan đến năng lượng và nước, nối kết chúng với các tiến trình tham gia của
quần chúng một cách có hệ thống. Các
quốc gia thành viên của MRC cũng chấp thuận Thủ tục về Đánh giá Ảnh hưởng Môi
trường Xuyên Biên giới.
·
Nghiên
cứu khoa học thực hiện bởi các tổ chức chánh phủ, các nhà nghiên cứu và các tổ
chức nghiên cứu nên chịu trách nhiệm trước công chúng, bằng cách trình bày
trong các hội nghị nghiên cứu và/hay thông qua tiến trình duyệt xét nhóm (peer
review).
Thứ nhì, hiện được công nhận rộng rãi là để cho việc phát
triển khả chấp và toàn bộ xảy ra, cần phải có nhiều dạng kiến thức ngoài ‘kiến
thức khoa học’, gồm có kiến thức cộng đồng, cũng như kiến thức thực tiễn và
chánh trị. Nhấn mạnh đến việc chia sẻ dữ
kiện nước cho đến nay là phân tích khoa học giữa các chánh phủ, để được chia sẻ
với quần chúng. Phạm vi của thảo luận
nầy có thể nới rộng để công nhận giá trị của việc trao đổi và kết hợp nhiều
dạng kiến thức để tăng cường mối liên hệ và tin cậy giữa các diễn viên nhà nước
và tư nhân, cải thiện việc tham gia của quần chúng, và tạo nên khiến thức nước
mới. Các chiều hướng chánh sách then
chốt như sau:
·
Thiết
lập các cơ chế bên trong các diễn đàn MRC và LMC, cũng như các tổ chức chánh
phủ, để nhận và phân tích tường tận từ các cộng đồng, xã hội dân sự, các tổ
chức nghiên cứu và các nơi khác như căn bản cho việc trao đổi kiến thức đang
diễn ra và sự tham gia của quần chúng trong việc cai quản nước xuyên biên giới.
·
Các
tổ chức tài trợ nghiên cứu nên hỗ trợ nghiên cứu do cộng đồng khởi xướng, xã
hội dân sự, học thuật và các tổ chức nghiên cứu để bảo đảm rằng các hình thức
đa dạng của kiến thức được tạo nên để cung cấp tin tức cho việc lấy quyết định
trong việc cai quản nước xuyên biên giới.
·
Các
tổ chức chánh phủ ở cấp tỉnh và quốc gia nên cộng tác với nhau và thường xuyên
thăm viếng các vùng địa phương để thông báo cho người dân trong các làng ở ven
sông về dữ kiện nước và lắng nghe những lo ngại của họ.
·
Phát
triển các sáng kiến nghiên cứu trong đó các diễn viên nhà nước và tư nhân có
thể cộng tác có ý nghĩa để tạo nên kiến thức xuyên biên giới kết hợp, gồm có
nghiên cứu về ảnh hưởng ở mức cộng đồng của điều kiện sông thay đổi, và nghiên
cứu kết hợp dữ kiện nước khoa học với kiến thức của các cộng đồng ven sông, các
viên chức chánh phủ ờ khu vực và địa phương và xã hội dân sự để phối hợp chuyên
môn của tất cả các diễn viên. Cộng tác
giữa các tổ chức học thuật có thể làm dễ dàng nghị trình nghiên cứu khu vực như
thế.
Thứ ba, quan tâm ngày càng tăng trong vai trò của ngoại giao
nước trong lưu vực Lancang-Mekong, thường được hiểu như tiến trình nhà
nước-đến-nhà nước để giải quyết các vấn đề nước xuyên biên giới qua đối thoại
liên chánh phủ và hợp tác qua các đường dây ngoại giao ra ngoài các bên tham
gia vào việc quản lý nước ở mức kỹ thuật.
Tính đến nay, ngoại giao nước chú trọng đến việc hình thành các thỏa
thuận cho việc chia sẻ dữ kiện nước bên trong MRC và giữa Trung Hoa và MRC. Tuy nhiên, gia tăng minh bạch qua dữ kiện
nước tự nó không làm thay đổi cách thức quản lý hạ tầng cơ sở nước có ảnh hưởng
đến các cộng đồng ven sông, xã hội dân sự và quần chúng rộng lớn hơn. Một số Thủ tục của MRC đã được thiết lập để
thông báo, tham vấn trước và thỏa thuận giữa các quốc gia thành viên của MRC
cho các dự án hạ tầng cơ sở nước, và chúng bao gồm sự tham gia nào đó của quần
chúng. Ngược lại, không có môt chế độ
dựa trên quy định rõ ràng về việc điều hành các dự án thủy điện trên
Lancang-Mekong để thiết lập các cơ chế chịu trách nhiệm giữa việc điều hành
chuỗi đập và ảnh hưởng của nó ở hạ lưu.
Các chiều hướng chánh sách then chốt như sau:
·
Đào
sâu việc thảo luận liên chánh phủ về việc thiết lập một chế độ có tổ chức dựa
trên quy định rõ ràng cho toàn thế lưu vực Lancang-Mekong đặt nền tảng trên đối
thoại có ý nghĩa, nhân nhượng và tin cậy giữa các quốc gia và với các cộng đồng
ven sông và xã hội dân sự. Điểm khởi đầu
có thể là một nghiên cứu hỗn hợp về các luật lệ hiện có, các nguyên tắc theo
tục lệ, những cam kết, và thỏa thuận khu vực (chẳng hạn như Thủ tục của MRC)
được duy trì bởi mỗi diễn viên quốc gia để xác định các điểm chung và khác biệt
rồi xem xét cách thức để chúng có thể kiến tạo việc hợp tác dựa trên quy định
cho toàn lưu vực.
·
Chia
sẻ dữ kiện nước và trách nhiệm xuyên biên giới của hạ tầng cơ sở nước nên bao
gồm các cơ chế cho việc tham gia có ý nghĩa của người dân sống trong các cộng
đồng ven sông và các diễn viên khác gồm có xã hội dân sự, học thuật và các tổ
chức nghiên cứu.
·
Qua
việc đào sâu ngoại giao nước và tổ chức hóa dựa trên quy định, công tác trên
toàn lưu vực để phục hồi chế độ thủy học tự nhiên tối thiểu qua việc cộng tác
với các cộng đồng ven sông để tối thiểu hóa ảnh hưởng của việc điều hành thủy
điện đối với hệ sinh thái và đất ngập nước.
.
