(Lancang-Mekong
Cooperation: Present and Future of the Mekong Rivre Basin)
Richard Grünwald – Bình
Yên Đông lược dịch
Yunnan University – June 2020
Phiên họp Thượng đỉnh Hợp tác Lancang-Mekong lần thứ 1st tại
Sanya (Tam Sa),
Trung Hoa. [Ảnh: LMC]
Tóm tắt
Mục đích chánh của bài nầy là phân tích vai trò của Hợp tác
Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Cooperation (LMC)) và thám hiểm các cột mốc và
thách thức hiện nay trong khung cảnh hợp tác nước khu vực. LMC tiêu biểu cho một hình thức đặc biệt của
diễn đàn tiểu khu vực được thiết lập trong năm 2016 bởi chánh phủ Trung
Hoa. Mục đích của tổ chức liên chánh phủ
nầy là khuyến khích hợp tác khu vực giữa 6 quốc gia duyên hà (Trung Hoa, Myanmar,
Thái Lan, Lào, Cambodia và Việt Nam) và bảo đảm phát triển khả chấp tiểu vùng
Lancang-Mekong. Kết quả cho thấy, mặc dù
LMC không đạt được tất cả các tiêu chuẩn để trở thành một Tổ chức Lưu vực Sông
(River Basin Organization (RBO)) đúng nghĩa, nó vẫn không ngừng phát triển và
phổ biến rộng rãi trong các quốc gia duyên hà.
Hiện nay, theo kho dữ kiện RBOs của Đại học Tiểu bang Oregon (2019), có
thể xác nhận 3 RBOs quốc tế cùng nhau bảo đảm cho việc hợp tác nguồn nước xuyên
biên giới ở Đông Nam Á. Tác giả kết luận
rằng mặc dù LMC tạo nên nhiều cơ hội để phát triển thêm sông, LMC vẫn chưa đạt
đến tiềm năng tối đa và đối mặt với một vài thách thức. Dữ kiện được thu thập bằng cách phân tích các
tài liệu chánh thức và từ văn kiện phụ liên quan đến LMC và việc phát triển
sông Mekong. Tác giả áp dụng khái niệm
ngoại giao nước nhiều đường và so sánh thành quả hiện nay của LMC với các RBOs
khác để mô tả vai trò của các RBOs trong việc quản lý nước xuyên biên giới
(transboundary water management (TWM)).
Kết quả của bài viết nầy do đó có thể áp dụng cho các trường hợp nghiên
cứu khác ở đó các RBOs có một vị thế mạnh trong việc hình thành TWM và nơi
Trung Hoa đang xây dựng việc hợp tác khu vực có thể đứng vững được.
Phần mở đầu
Sông Mekong là một trong những sông quốc tế lớn nhất ở Đông
Nam Á (ĐNA). Sông Mekong được chia sẻ
bởi 6 quốc gia duyên hà (Trung Hoa, Myanmar, Thái Lan, Lào, Cambodia và Việt
Nam) và vì thế tạo nhiều động cơ để hợp tác nguồn nước xuyên biên giới trong
khu vực. Mãi đến thập niên 1990s, chỉ có
3 Tổ chức Lưu vực Sông (River Basin Organizations (RBOs)) củng cố việc quản lý
nước xuyên biên giới (transboundary water management (TWM)) và đối phó với việc
cai quản nước xuyên biên giới (transboundary water governance (TWG)) cho Lưu
vực sông Mekong hện hữu. Năm 2016, Cộng
hòa Nhân dân Trung Hoa thành lập Hợp tác Lancang-Mekong (Lancang-Mekong
Cooperation (LMC)) như một tổ chức liên chánh phủ để khuyến khích hợp tác nước
khu vực được tài trợ bởi Sáng kiến Vành đai và Con đường (One Belt, One Road
Initiative (OBOR))2. Mặc dù
hiện nay LMC đại diện cho một hình thức đặc biệt của diễn đàn hợp tác tiểu khu
vực được xây dựng trên chủ nghĩa “tinh thần bình đẳng, trợ giúp lẫn nhau và hợp
tác hết mình” (Xinhua, 2017), một số học giả nói rằng LMC chỉ là một kiểu đầu
tiên của Trung Hoa để “tài trợ phát triển [hạ tầng cơ sở] và phát triển tài
chánh [của Trung Hoa ở nước ngoài]” (Motta – Mathews, 2017).
Mục đích chánh của bài viết nầy là phân tích vai trò của LMC
đối với TWM, xem xét sự khác biệt giữa LMC và các RBOs khác trong Lưu vực sông
Mekong, và để cho thấy các cột mốc và thách thức hiện nay trong khung cảnh hợp
tác nước khu vực. Bài được chia thành
nhiều phần. Phần đầu phác họa ngoại giao
nước nhiều đường và mô tả sự thích hợp của RBOs trong TWM. Phần hai dành cho việc tiến hóa của 3 RBOs
hiện có trong Lưu vực sông Mekong dựa theo Kho Dữ kiện RBO (OSU, 2019). Phần ba chú trọng đến việc tiết lộ nền tảng
lịch sử và tái xét các thách thức hiện nay của LMC. Chương thứ 4th được dành cho việc
thảo luận về các thách thức hiện thời đối với LMC bằng việc củng cố TWM thật sự
trong Lưu vực sông Mekong. Tác giả sử
dụng các tài liệu chánh thức, văn kiện chánh sách và các diễn văn khác từ
truyền thông chánh thức của nhà nước Trung Hoa (Xinhua) và kết hợp chúng với
việc phân tích các văn kiện phụ liên quan đến LMC và ngoại giao nước của Trung
Hoa. Dữ kiện thu thập được về LMC được
dùng như một hướng dẫn để mô tả sự tiến hóa của ngoại giao nước Trung Hoa trong
Lưu vực sông Mekong và để đưa LMC vào một khung cảnh chánh trị nước rộng lớn
hơn. Động lực của các RBOs cũng được
quan sát qua “Kho Dữ kiện Sự kiện Hợp tác Nước Lancang-Mekong (Lancang-Mekong
Water Cooperation Event Database)” (1995-2015) do Đại học Vân Nam thiết kế
(Feng et al., 2019).
1. Ngoại giao nước
nhiều đường và vai trò của RBOs đối với TWM
Ngoại giao nước là một phần của ngoại giao cỗ vũ các lợi ích
có thể chấp nhận được từ việc sử dụng nước, làm tròn bổn phận công dân đối với
nước và làm dễ dàng cho nhiều bên liên hệ trong việc giải quyết các tranh chấp
quốc tế khác nhau đối với các nguồn nước chung (Pangare, 2014;
Marshall-Salamé-Wolf, 2017). Ngoại giao
nước có thể cũng được xem như một công cụ chánh trị để thực hiện một số mục
đích ngoài nước chẳng hạn như ổn định, an ninh, hòa bình, và hợp tác (Scheimer,
2013). Nói cách khác, ngoại giao nước
đại diện cho tất cả các biện pháp được thi hành bởi nhà nước và các diễn viên
ngoài nhà nước để xây dựng TWM bình đẳng, khả chấp và hòa bình hơn (Hutjens et
al., 2016: 3). Các bên liên hệ có thể
được thấy trong cả thành phần nhà nước và quần chúng, và gồm có giới truyền
thông khác nhau, NGOs, các cơ quan chánh phủ, các tổ chức nhà nước, những mạnh
thường quân, và cộng đồng quốc tế. Mặc
dù quyền hạn của quốc gia tối thượng và các tổ chức do nhà nước điều hành khác
thường là những nhân vật then chốt trong ngoại giao nước, các diễn viên ngoài
nhà nước cũng rất quan trọng cho TWM.
Thí dụ, họ có thể giúp trong các tiến tình thương thảo khác nhau, cung
cấp thêm các phúc trình kỹ thuật, cung cấp việc hỗ trợ pháp lý cho các cộng
đồng ở địa phương, huấn luyện các quản đốc nước và nông dân ở địa phương, làm
dễ dàng sự liên lạc giữa các tổ chức của nhà nước, phổ biến tin tức làm sáng tỏ
trong quần chúng, tổ chức các buổi họp không chánh thức hay giảm bớt căng thẳng
chánh trị đối với nước (Yasuda, 2018).
Trong bài nầy, tôi áp dụng khái niệm ngoại giao nước nhiều
đường được phát triển bởi Patrick Hutjens, Yumito Yasuda, Ashok Swain, Rens de
Man, Bjørn-Oliver Magsig và Shafiqul Islam (2016), xem xét tác động qua lại của
các bên liên hệ bên trong các lưu vực sông quốc tế trong một thể liên tục có 3
đường. Thể liên tuc nầy thay đổi với sự
hình thành, loại diễn viên và mục đích của nó, và cho thấy các bên liên hệ can
dự như thế nào trong TWM. Đường I đại diện cho sự liên lạc song
phương giữa chánh phủ và các tổ chức của nhà nước khác. Đường I
gồm có các diễn viên cao nhất và dễ nhận thấy nhất trong TWG ủy thác các diễn
viên nhà nước phụ hay ngoài nhà nước để bảo đảm an ninh nước quốc gia3. Đường
II có thể được xem như một đối thoại không chánh thức giữa những cá nhân có
đặc quyền (chẳng hạn như lãnh đạo của các học viện, tôn giáo, NGOs, và các xã
hội dân sự) để cung cấp hướng dẫn, phản hồi, và các loại đề nghị về cách để cỗ
vũ hợp tác nước trong những vùng nhất định.
Trong một số trường hợp, các viên chức cao cấp cũng có thể cộng tác với
các diễn viên ngoài nhà nước để giải quyết các xung đột khác nhau trong TWM4. Đường
III kết hợp cả Đường I lẫn Đường II, và mở ra đối thoại hợp tác cho
các bên liên hệ ở nhiều cấp và một cử tọa rộng rãi hơn, gồm có các cơ quan đô
thị và tỉnh, các hãng nghiên cứu, các đại học, NGOs, và các tổ chức xã hội dân
sự. Dữ kiện dùng để phân tích ngoại giao
nước nhiều đường thường được thu thập từ các buổi phỏng vấn với các bên liên hệ
và phân tích nội dung của các tài liệu chánh thức, các văn bản chánh sách, và
các diễn văn khác. Phương pháp nầy có
giá trị vì nó kiểm soát lẫn nhau giữa nghiên cứu tại chỗ và nghiên cứu ở văn
phòng. Tuy nhiên, khuyết điểm của phương
pháp nầy là mất thời gian và khả năng lệch hướng cao của tin tức từ các buổi
phỏng vấn.
Để mô tả tác động qua lại của các biên liên hệ, tôi quyết
định thử nghiệm ngoại giao nước nhiều đường bằng RBOs thường là các tổ chức
điều hành ngoại giao nước (GWP, 2009).
RBOs là một trong những tổ chức liên chánh phủ xưa nhất và được thiết
lập chủ yếu để làm dễ dàng việc đi lại và khuyến khích an ninh nước khu vực của
thủy lộ. Từ thế kỷ 19th, vai
trò của RBOs từ từ bành trướng vào các diễn đàn toàn lưu vực vững chắc có thể “tiêu chuẩn hóa các chánh sách nước trên
khắp các quốc gia, cung cấp một vũ đài đối thoại cho các bên liên hệ đa dạng và
bảo đảm hợp tác nước có thể đứng vững ngay trong các biến chuyển khu vực, tan
rã chánh trị hay xung đột võ trang” (Gerlak 2019: 6 cit. in Scjeimer, 2013:
23). RBOs, do đó, đại diện “các hình
thức hợp tác được tổ chức hóa dựa trên các thỏa thuận quốc tế ràng buộc bao
trùm vùng địa dư của lưu vực sông hay hồ quốc tế đã được xác định bởi nguyên
tắc, quy định, luật lệ hay cơ chế cai quản” (Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013:
8). Ngoài ra, theo Susane Scheimer,
Andrea K. Gerlak, và Sabina Schultze (2013: 9-12), có 3 chỉ dấu để xác định
RBOs.
Chỉ dấu thứ nhất được gọi là “quốc tế hóa” và bao gồm cả sự ràng buộc của luật quốc tế lẫn ràng
buộc chánh trị cung cấp bởi các quốc gia thành viên của RBO (Bernauer, 1995:
352). Rồi mỗi RBO phải giám sát một
nguồn nước nhất định (thí dụ như sông, hồ, tầng nước ngầm hay băng sơn) chia sẻ
bởi 2 hay nhiều quốc gia duyên hà, dựa trên các hiệp ước ràng buộc pháp ý hay
chánh trị, và cho thấy cam kết để quản lý nguồn nước quốc tế ra ngoài cấp quốc
gia (Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 9-10).
Chỉ dấu thứ hai gọi là “tổ chức hóa” chiếm mức độ thường trực, cơ cấu
của tổ chức, và khả năng của ROB để hành động độc lập trong hệ thống quốc tế
(Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 11).
RBOs phải có thể thực hiện các nghiên cứu khoa học, khuyến khích cải tạo
liên quan đến nước, thi hành luật nước quốc tế, và khuyến khích các dạng hợp
tác nước khác. RBOs cũng phải minh bạch
và đa dạng hóa nguồn lợi tức giữa các mạnh thường quân và các thành viên. Chỉ dấu cuối cùng để xác định một RBO được
gọi là “cai quản” và gồm có các nguyên tắc, quy định, luật lệ, và các cơ chế
cai quản nước khác nhau có thể thấy trong các hiệp ước thành lập của RBO, các
văn kiện chánh sách và các tài liệu chánh thức khác (Scheimer-Gerlak-Schultze,
2013: 11). Trước hết, mỗi RBO cần hình
thành một số nguyên tắc để làm tiêu chuẩn cho việc cai quản và chia sẻ nguồn
nước quốc tế. Những nguyên tắc nầy bao
gồm sự tin tưởng tổng quát về việc bảo vệ môi trường của lưu vực một cách khả
chấp và bình đẳng, nghĩa vụ không gây nguy hại đáng kể hay thuyết phục không
khai thác quá mức nguồn nước quốc tế cho các mục đích kinh tế xã hội (Scheimer,
2013: 23). Thứ nhì, RBOs cần thiết lập
những quy định phác họa các nghĩa vụ, quyền và cam kết để các quốc gia duyên hà
đối xử với TWM. Những quy định nầy có
thể đưa đến việc bảo vệ môi trường chặt chẽ hơn, gia tăng đầu tư hỗn hợp trong
nhiều dự án nước khác nhau hay phát triển thêm sông trong các thành phần kinh
tế. Thứ ba, RBOs cần có những luật lệ
ràng buộc để áp dụng các nguyên tắc và quy định. Những luật lệ nầy đều có đặc tính sai khiến
và cấm đoán và có thể bao gồm việc phân phối nước, đòi hỏi thông báo trước cho
các quốc gia duyên hà khác hay các giới hạn liên quan đến nước
(Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 12).
Tuy nhiên, thiết kế và hậu quả tổng quát cho việc bất tuân những nghĩa
vụ đó vẫn tùy thuộc vào sự tự nguyện của các quốc gia duyên hà bám chặt với
hiệu quả của RBOs (Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 19). Thứ tư, mỗi RBO phải có các cơ chế cai quản
nước để cung cấp các công cụ pháp lý trong việc theo đuổi các mục tiêu và phát
triển nghị trình. Những cơ chế như thế
thường liên quan đến việc cai quản tốt, chia sẻ dữ kiện và tin tức, thiết kế
các cơ chế để giải quyết tranh chấp, hay tái định nghĩa các lề lối của TWM có
tiềm năng đi sâu vào việc hợp tác nước (Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 11-12;
Scheimer, 2013: 23).
Hiện nay, có trên 116 RBOs (OSU, 2019). Hầu hết là những tổ chức không chính thức, cố
vấn, không ràng buộc và hoàn toàn lệ thuộc cả về tài chánh lẫn luật pháp đối
với các quốc gia duyên hà (chẳng hạn như các ủy ban và hội đồng nước). Tuy thế, có thể có các tổ chức chánh thức,
độc lập, và phối hợp đa quốc gia (chẳng hạn như các ủy hội nước và cơ quan quản
trị nước) (Wingqvist-Nilson, 2015: 7-8) rất cần thiết cho loại nghiên cứu
nầy. Hiệu quả của RBOs tùy thuộc vào một
số yếu tố. Trước hết, có những yếu tố
ngoại sinh liên quan đến quản lý rủi ro, số và khả năng của các bên liên hệ, và
mối liên hệ sức mạnh giữa các quốc gia duyên hà. Thứ nhì, có những yếu tố nội sinh liên quan
đến cơ cấu tổ chức, trách nhiệm, nguồn lợi tức, và mức lệ thuộc vào các bên
liên hệ (Scheimer, 2013: 26-40; Wingqvist-Nilson, 2015: 5). Bất kể các yếu tố nầy, vấn đề thách thức nhất
vẫn là sự cam kết ở các cấp của các bên liên hệ trong TWM nơi các RBOs thiếu
các cơ chế có hiệu quả để can thiệp thêm.
Cho đến nay, không có một cơ chế tuyệt hảo để có sự quân bình giữa việc
tham gia của nhiều bên liên hệ và việc tham gia của chúng trong TWM (Yasuda,
2018). Với quá nhiều bên liên hệ, tiến
trình thương thảo có thể trễ nải và không có hiệu quả. Với quá ít bên liên hệ, RBO có thể không quan
trọng một số vấn đề trong TWM hay có hành động thiên vị với các nhóm có đặc
quyền có thể va chạm với các bên liên hệ khác.
Vì thế, tìm cách để có sự tham gia tốt hơn của nhiều bên liên hệ bên
trong các RBOs là ước tính sự đóng góp của họ cho việc hợp tác nước thật sự,
đánh giá phản hồi, và tìm sự hiểu biết hỗ tương thay vì chỉ nới rộng đặc quyền
và trách nhiệm của họ trong TWG (Yasuda, 2018).
Để kết luận, RBOs đại diện cho một hình thức tổ chức quan trọng của hợp
tác toàn lưu vực được thiết kế để vượt qua những xung đột nước khác nhau bằng
cách cung cấp các cơ chế ràng buộc pháp lý cho TWG đối với các nguồn nước chung
(Scheimer-Gerlak-Schultze, 2013: 3-4).
2. Hợp tác nước trong
Lưu vực sông Mekong
Kể từ thập niên 1990s, hợp tác nước trong Lưu vực sông Mekong
được dễ dàng nhờ 3 RBOs5 – Sáng kiến Tiểu vùng Mekong và Phụ cận
(Greater Mekong Sub-region Initiative (GMS), Ủy hội Sông Mekong (Mekong River
Commission (MRC)), và Hợp tác Phát triển Lưu vực Mekong ASEAN (ASEAN Mekong
Development Cooperation (AMBDC)). RBO
đầu tiên, GMS, được thành lập năm 1992 như một chương trình đầu tư của Ngân
hàng Phát triển Á Châu (Asian Development Bank (ADB)). GMS được thiết kế “để nâng cao mối liên hệ kinh tế của tất cả 6 quốc gia duyên hà, tăng
cường nối kế hạ tầng cơ sở, làm dễ dàng mậu dịch xuyên biên giới, đầu tư, và du
lịch, nâng cao thành phần tư nhân, phát triển nhân lực và khuyến khích việc sử
dụng khả chấp tài nguyên thiên nhiên chung” (ADB, 2002: 3). Thật vậy, lúc đầu GMS đã bố trí một số cơ chế
hợp tác và phác họa việc kết hợp kinh tế chánh trị có kiểm soát trong một vài
thành phần kinh tế (ADB, 2008: 1). Từ
năm 1998, GMS đã tăng tốc việc phát triển kinh tế qua 3 “hành lang kinh tế”
(Đông-Tây, Bắc-Nam, và Nam) đã nới rộng lợi ích từ hợp tác liên quốc gia trong
các vùng xa hơn, tối ưu hóa đầu tư trên khắp các thành phần kinh tế khác nhau,
và nối kết có hiệu quả các quốc gia duyên hà với các sáng kiến khu vực
khác. Là một phần của chiến lược, GMS
cũng hỗ trợ các đặc khu kinh tế dọc theo biên giới để tăng cường sự nối kết
nông thôn-đô thị, khuyến khích mậu dịch xuyên biên giới và nối các quốc gia
duyên hà vào một hệ thống đường sá rộng lớn hơn (ADB, 2018: 4).
Mặc dù GMS không có quan hệ với TWM, GMS gần đây đã tích cực
hơn trong TWM bằng cách hỗ trợ “Chương trình Môi trường Cốt lõi GMS (GMS Core
Environment Program (CEP)), và qua việc trao đổi tin tức và liên lạc đã nâng
cao hợp tác nước khu vực. Tính phổ biến
của GMS, do đó, nằm trong định hướng kinh tế riêng biệt và các điều lệ nhân hậu
cho các quốc gia thành viên. Mặt khác,
GMS cũng có một số khuyết điểm. Trước
hết, ngân sách của GMS (khoảng 7 tỉ USD hiện nay) lệ thuộc rất cao vào ADB và
những mạnh thường quân ngoại quốc khác thay vì các quốc gia thành viên (ADB,
2008: i). Thứ nhì, GMS không có khả năng
để tăng cường hợp tác nước khu vực và xây dựng tin cậy giữa các quốc gia thành
viên cho đến năm 2002 khi tầm nhìn chung về hợp tác trong tương lai được thiết
lập (ADB, 2008: 1). Thứ ba, GMS thiếu
các tiêu chuẩn môi trường chặt chẽ cho TWM và không cứu xét xung đột quyền lợi
đang dâng cao do việc phát triển nhanh chóng hạ tầng cơ sở và phá rừng trong
lưu vực. Ngoài ra, ngay với việc phê
chuẩn Kế hoạch hành động GMS mới (2018-2022) để cải thiện một số mục tiêu của
GMS, hầu hết những thay đổi vẫn còn lờ mờ (ADB, 2018).
Môt RBO nổi bật khác là MRC được thành lập năm 1995 qua Thỏa
ước Mekong. MRC chịu ảnh hưởng nặng nề di
sản của Ủy ban Mekong (Mekong Committee (MC)) mà mãi đến thập niên 1990s được
xem như một kiểu mẫu của hợp tác nước tích cực (Wolf, 2007: 243). So sánh với GMS, MRC chỉ có 4 quốc gia duyên
hà (Thái Lan, Lào, Cambodia và Việt Nam) và cung cấp trợ giúp phức tạp hơn cho
TWM, gồm có việc sử dụng có hiệu quả, phát triển khả chấp, và bảo vệ môi trường
cho các môi trường ở địa phương trong lưu vực sông Mekong. MRC cũng làm dễ dàng sự liên lạc giữa các
quốc gia thành viên và bảo đảm việc tuân thủ luật lệ quốc tế, các dàn xếp quốc
tế, và các tiêu chuẩn chia sẻ nước khác.
Sau khi được thành lập vào năm 1995, MRC trải qua một vài cải tổ về tổ
chức. Lần đầu là việc duyệt lại Thủ tục
Thông báo, Tham vấn Trước và Thỏa thuận (Procedure for Notification, Prior
Consultation and Agreement (PNPCA)) mà nay chỉ theo dõi việc phát triển trên
dòng chánh thay vì toàn thể lưu vực.
Thay đổi nầy đưa đến phát triển thủy điện “không kiểm soát” trên các phụ
lưu và trở thành một nguồn xung đột quyền lợi mới giữa các quốc gia duyên
hà. Ảnh hưởng của PNPCA đối với TWM thấp
hơn sau tháng 11 năm 2012 khi chánh phủ Lào chánh thức từ chối đình chỉ tiến
trình xây cất đập Xayaburi. Mặc dù bị
chỉ trích mạnh mẽ từ các quốc gia duyên hà khác, “Lào đã thực hiện đầy đủ tất cả những bổ sung trong việc tham vấn với
các bên liên hệ, đánh giá pháp lý của dự án Xayaburi, và kết luận rằng đập
Xayaburi tuân thủ các hướng dẫn thiết kế của MRC” PPLC, 2011: 14; Yasuda,
2015: 117-121). Thứ nhì, ngân sách của
MRC (hiện nay khoảng 15 triệu USD), tương tự như GMS, phụ thuộc mạnh mẽ vào
mạnh thường quân bên ngoài đại diện đa số của ngân quỹ của MRC (Haefner, 2016:
50). Gánh nặng tài chánh nằm ở mạnh
thường quân cùng lúc giới hạn hoạt động của MRC, làm giảm tính độc lập, và tạo
ra xung đột quyền lợi giữa các bên liên hệ.
Thứ ba, MRC không có liên hệ với tất cả các quốc gia duyên hà. Trung Hoa và Myanmar chỉ là đối tác đối thoại
có ít trách nhiệm đối với TWM và hoàn toàn không có giới hạn trong việc sử dụng
nguồn nước chung.
Mặc dù MRC cố gắng để duy trì di sản khách quan từ thời MC,
MRC vẫn là một “con cọp giấy” (Backer, 2007: 37) bỏ chạy khi đối đầu trực tiếp
với thành viên (Cosslett-Cosslett, 2014: 122-123) và duy trì “tinh thần hợp tác
nước” bằng mọi giá. Mỉa mai thay, dựa
vào các kế hoạch chia sẻ nước dựa trên luật lệ và các tiêu chuẩn môi trường
chặt chẽ (thí dụ như sử dụng bình đẳng, nguyên tắc không gây hại) thay vì chia
sẻ lợi ích và xây dựng tin cậy hỗ tương giữa các quốc gia duyên hà (Backet,
2007: 37) đóng góp vào sự sụt giảm tính thu hút chánh trị và làm giảm ảnh hưởng
của MRC đối với TWM. Mặt tiêu cực thứ
hai của MRC là sự xung đột lịch sử lâu dài giữa các quốc gia thành viên. Những thí dụ như thế có thể tìm thấy giữa
Thái Lan và Việt Nam, cả hai cạnh tranh để lãnh đạo MRC trên danh nghĩa
(Sneddon-Fox, 2006: 192), hay không thể thích ứng cơ cấu tổ chức của MRC cho
đối tác đối thoại.6 Thứ ba,
từ năm 2016, MRC đương đầu với sự sụt giảm từ từ ngân quỹ từ các mạnh thường
quân để phát triển sông hỗn hợp vì việc tái tổ chức nhân sự nhanh chóng, quá lệ
thuộc vào mạnh thường quân, và các dự án được đề nghị kém thích đáng (MRC,
2016).
RBO hiện hữu sau cùng là AMBDC được thành lập vào năm 1996 và
gồm có 11 quốc gia, gồm tất cả 6 quốc gia duyên hà trong lưu vực sông Mekong
(ASEAN, 1996). Tương tự như GMS, AMBDC
cỗ vũ việc phát triển kinh tế tiểu vùng, nâng cao đối thoại chánh sách giữa các
thành viên, và đẩy mạnh liên kết kinh tế và liên lạc các thành phần giữa các
quốc gia ASEAN (ASEAN, 1996). AMBDC cũng
tìm cách để cải thiện việc phân phối tài nguyên thiên nhiên (Sunchindah, 2005)
và cung cấp hòa giải trong những tranh chấp lãnh thổ giữa các quốc gia
ASEAN. Những tranh chấp như thế có thể
được nhận thấy ở các quần đảo Paracel (Hoàng Sa) và Spratley (Trường Sa) trong
Biển Đông, kiện tụng Thái-Cambodia về đến Prteah Vihear, hay thiếu tôn trọng
lẫn nhau giữa các chuyến tuần tiểu cảnh sát xuyên biên giới ở Tam giác Vàng và
eo biển Malacca. Tuy nhiên, những nỗ lực
nầy không kiên định góp phần vào việc phung phí tài nguyên của AMBDC vào các dự
án kinh tế-con người trùng lấp (Feng et al., 2019: 66; Parks et al., 2018: 47;
Tomas-Vilamyaor et al., 2016: 243).
Một hoạt động đáng chú ý khác của AMBDC dựa trên việc phối
hợp với các RBOs, mạnh thường quân, và các chương trình hợp tác khác. Từ năm 2002, AMBDC đã đẩy mạnh hợp tác trong
an ninh nước khu vực, tăng cường việc tham gia của nhiều bên liên hệ trong tiến
trình lấy quyết định, và thực hiện các nguyên tắc bình đẳng và sử dụng hợp lý
trong thực hành (Sunchindah, 2005).
Không như các RBOs khác, AMBDC là một loại hải đăng thu hút các bên liên
hệ Trung Hoa đến gần hơn với đối thoại với các quốc gia ASEAN. Rồi AMBDC bị giới hạn hành động như một diễn
đàn đặc biệt để làm dễ dàng việc chuyển tiếp kinh tế, khuyến khích kết hợp
xuyên biên giới và khuyến khích ràng buộc kinh tế chặt chẽ hơn giữa các quốc
gia thành viên để làm giảm xung đột quyền lợi tiềm tàng (Goh, 2007:
26-27). Một khuyết điểm khác của AMBDC
là cơ chế hợp tác yếu kém phần lớn liên quan đến đặc ân thay vì trách nhiệm của
các quốc gia thành viên và thiếu sự hiểu biết tập thể giữa các quốc gia miền
biển và đất liền về nghị trình chánh trị của AMBDC (Parks et al., 2018: 5;
Ho-Pitakdumrongkit, 2019).
3. Hợp tác
Lancang-Mekong (LMC) – sự trỗi dậy của một RBO mới?
Câu chuyện của LMC bắt đầu trong năm 2012 khi Thái Lan đề
nghị Sáng kiến Phát triển Khả chấp Tiểu vùng Lancang-Mekong (Initiative of
Sustainable Development of the Lancang-Mekong Sub-region). Sáng kiến nhận được phản ứng tích cực và đã
thúc giục Thủ tướng Li Keqiang (Lý Khắc Cường) của Trung Hoa tại Thượng đỉnh
Trung Hoa-ASEAN thứ 17th (2014) để thiết lập hợp tác chặt chẽ hơn
giữa các quốc gia Mekong. Vào tháng 11
năm 2015, Trung Hoa phát động LMC như một phần của nghị trình ngoại giao và
nghệ thuật quản lý kinh tế của Trung Hoa (Chheang, 2018: 2). Lúc đầu, LMC chỉ là một tầm nhìn để khuyến
khích phát triển kinh tế-xã hội trong Tiểu vùng Lancang-Mekong, thiết kế TWM
khả chấp, và huy động ngân quỹ của OBOR trong thực hành7. LMC hoàn toàn bổ sung với các nguyên tắc và
mục tiêu của OBOR. Ngoài ra, với ngân
quỹ của OBOR, LMC có một “vị thế đáng chú ý trên thế giới” mà cuối cùng có thể
tái tạo những lo ngại của các quốc gia ĐNA về hợp tác “toàn diện” của Trung Hoa
(Hong, 2016: 25-26; Wei, 2017: 383; Williams, 2018: 10-11).
Những mong ước của Trung Hoa đã thành sự thật trong tháng 3
năm 2016 ở Phiên họp Lãnh đạo LMC lần thứ 1st khi các đại diện chánh
trị cao cấp từ tất cả các quốc gia duyên hà công bố Tuyên cáo Sanya (Tam Sa) để
thành lập một khuôn khổ tổng thể cho TWM.
Tuyên cáo Sanya ấn định 5 lãnh vực hợp tác ưu tiên gồm có việc chú trọng
đến “nối kết, khả năng sản xuất, hợp tác
kinh tế xuyên biên giới, thủy lợi, nông nghiệp, và giảm nghèo” (LMC,
2016). Kể từ đó, LMC đã bắt đầu thúc đẩy
kết hợp kinh tế xã hội khu vực, cải thiện tính cạnh tranh, tăng cường tin cậy
hỗ tương, và đối phó có hệ thống với các vấn đề an ninh ngoại lệ (LMC,
2016). Một số tác giả, tuy nhiên, cho
rằng sự chú ý mạnh mẽ của Trung Hoa trong việc phát triển LMC phát xuất từ việc
giành quyền kiểm soát đáng kể trong Tiểu vúng Mekong, giới hạn ảnh hưởng của
các diễn viên bên ngoài (nhất là Hoa Kỳ và Nhật Bản)8 và khuyến
khích phối hợp với OBOR sẽ đẩy ngoại giao láng giếng của Trung Hoa đến trước
(Biba, 2018; Middleton-Allouche, 2016).
Một mốc khác của LMC có thể được nhận ra qua Phiên họp Thượng
đỉnh LMC lần thứ 2nd vào tháng 1 năm 2018, khi Kế hoạch Hành động
5-Năm của Hợp tác Lancang-Mekong (FYP LMC 2018-2022) được chấp thuận (LMC,
2018). FYP LMC 2018-2022 được loan báo
theo Tuyên cáo Sanya và chánh thức tái xác nhận để đẩy mạnh hợp tác thực tế dựa
trên chia sẻ lợi ích, đào sâu tính nối kết với các cơ chế hợp tác tiểu vùng
hiện hữu và khuyến khích OBOR và các chương trình phát triển thích hợp khác
trong các quốc gia Mekong (LMC, 2016).
Năm 2018, Trung Hoa đề nghị nới rộng các lãnh vực hợp tác, gia tăng số
dự án đề nghị, và nâng cao hợp tác nước qua trao đổi kỹ thuật, nâng cao khả
năng, quản lý hạn hán và lũ lụt, chia sẻ dữ kiện và tin tức, và nghiên cứu và
phân tích chung (Dong, 2018). Tuy nhiên,
vẫn còn xa để cứu xét LMC như một RBO đúng nghĩa vì LMC phần lớn vẫn là một
sáng kiến với định hướng dự án được giám sát bởi các chánh phủ với sự tham gia
hạn chế của nhiều bên liên hệ.
Hiện nay, 2 tổ chức quan trọng dưới sự bảo trợ của LMC có thể
được nhận ra. Tổ chức thứ nhất được gọi
là Trung tâm Hợp tác Thủy lợi Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Water Resources
Cooperation Center (LMWRCC) cung cấp hỗ trợ tổng thể cho việc thực hiện FYP LMC
2018-2022 và phát triển các giải pháp thay thế mới cho việc hợp tác thêm nước
khu vực. LMWRCC cùng với Hợp tác Nước
Toàn cầu (Global Water Partnership (GWP)) cũng thảo luận việc thành lập Diễn
đàn Nhiều Bên liên hệ Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Multi-stakeholders Platfor
(LMMP) để giúp vượt qua những thách thức khác nhau, đem lại các giải pháp khả
chấp và làm dễ dàng kiến thức chung với các bên liên hệ ở các cấp (Tun, 2018).
Cho đến nay, tầm nhìn của LMMP được tham vấn liên tục với nhiều chuyên viên
nước khác nhau tại một số hội thảo công tác, phiên họp và ngay trên diễn đàn
nội bộ trên mạng của GWP nơi họ có thể cho ý kiến (Yasuda, 2018). Tổ chức thứ hai là Trung tâm Hợp tác Môi
trường Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Environmental Cooperation Center (LMEC))
để khuyến khích bảo vệ môi trường và làm dễ dàng việc thương thảo giữa các
chánh quyền địa phương, các chuyên viên môi trường, và các NGOs môi trường
(LMEC, 2019). LMEC cùng với LMWRCC cũng
đáp ứng với các thách thức kinh tế toàn cầu và khủng hoảng lương thực qua việc “quản lý tranh chấp, chia sẻ quy hoạch tầm
nhìn, và nhất trí xây dựng [mà không] làm tổn thương tính khả chấp của hệ sinh
thái quan trọng” (GWP, 2000: 22; Houdret-Kramer-Carius, 2010: 8). Một khuôn khổ như vậy được thừa nhận rộng rãi
như Quản lý Thủy lợi Kết hợp (Integrated Water Resources Management (IWRM)) và
trình bày việc quy hoạch đô thị có hệ thống và các tiến trình quản lý sông tìm
kiếm những chọn lựa thích hợp thay vì các giải pháp tối hậu cho việc phát triển
môi trường và con người khả chấp (Smith-Cluasen, 2017: 9). Tương tự như trường hợp của LMMP, IWRM có thể
bao gồm khái niệm của TWG sáng tạo. Tuy
nhiên, kể từ năm 2006 khi khái niệm được giới thiệu, không có đồng thuận về
cách áp dụng IWRM trong thực tế (Cook-Bakker, 2012). Mặc dù một số người cố gắng theo MRC để thực
hiện IWRM trong thực tế có thể được nhận ra (MRC, 2017), các thủ tục của IWRM
vẫn còn hạn chế trong một số thành phần.
Một qui mô khác của LMC nằm trong việc giữ di sản hợp tác khu
vực của Trung Hoa và mở rộng cái bánh lợi ích bên trong các quốc gia duyên hà. Nhằm mục đích nầy, giới chức Trung Hoa thường
dựa trên nguyên tắc “Tinh thần Mekong” của hợp tác nước9 (MWR, 2017;
FYP LMC 2018-2022; Xinhua, 2018a) tượng trưng cho khả năng thành tựu, hài hòa,
và thịnh vượng giữa các quốc gia. Nguyên
tắc được biết đến một cách rộng rãi từ thập niên 1950s khi MC dùng từ ngữ nầy
để tăng tốc hợp tác nước khu vực và khuyến khích phát triển sông chung giữa các
quốc gia MC (Sneddon-Fox, 2006: Backer, 2007: 38). Từ đó về sau, “Tinh thần Mekong” từ từ biến
hóa và đã trở thành một biểu hiện không chánh thức của thiện ý, một hình thức
của biện minh không đắn đo của quyền lợi kinh tế và một động lực mãnh mẽ để bảo
đảm mối liên hệ thủy chánh trị mong manh giữa các quốc gia (Grünwald, 2018:
97). Rồi giới chức Trung Hoa kết hợp
nguyên tắc nầy vào LMC để tạo uy tín cho việc phát triển thêm lưu vực được hậu
thuẫn của các nhà đầu tư Trung Hoa và để nhuộm một hình thức đặc biệt của “ân
nghĩa chư hầu”10 gián tiếp nhắc nhở các quốc gia “làm thế nào để hài
lòng Trung Hoa” để trao đổi “sự bảo trợ anh em” của sông Lancang-Mekong của
Trung Hoa (LMC, 2016; Mathews and Motta, 2017; Urban-Siciliano-Nordensvard,
2018). Mặc dù Trung Hoa bị chỉ trích vừa
phải vì những tranh chấp lãnh thổ kéo dài ở Biển Đông, mối quan hệ căng thẳng
với Taiwan (Đài Loan), hay tranh chấp biên giới thường trực trong vùng
Himalayas với Ấn Độ, con số sự kiện hợp tác bên trong Tiểu vùng Mekong vẫn làm
lu mờ các xung đột hiện nay (PWCMT, 2018)11. Ngoài ra, Trung Hoa qua OBOR và LMC đầu tư
nhiều nỗ lực để khuyến khích ổn định khu vực và xây dựng tin cậy hỗ tương (Wei,
2017: 389; Tay, 2018: 38) hơn bất cứ quốc gia duyên hà khác.
Cùng với các giới chức nhà nước, sự trợ giúp lớn lao để thúc
đẩy ngoại giao nước cũng đến từ một vài Doanh nghiệp Nhà Nước Trung Hoa
(Chinese State-Owned Enterprises (SOEs).
SOEs đại diện những nhóm hành lang khác nhau và các cơ quan thân doanh
nghiệp tham gia vào chánh trị cao cấp.
Những chủ thể như Ngân hàng Phát triển Trung Hoa (China Development Bank
(CDB)), Ngân hàng Xuất-Nhập cảng, Sinohydro, Gezhouba, hay Huidan (IR, 2014a)
cỗ vũ mạnh mẽ các dự án hạ tầng cơ sở lớn lao có thể có hậu quả tích cực cho
các cộng đồng và môi trường ở địa phương.
Kể từ thập niên 1990s, Trung Hoa có tiến bộ đáng kể trong việc sửa lại
các chánh sách bồi thường, liên quan đến nhiều diễn viên ngoài nhà nước trong
TWG, và thiết lập các dự án môi trường vững chắc bên trong và ngoài biên
giới. Ngoài ra, Trung Hoa đã tăng tốc
các chiến dịch chống tham nhũng để hạn chế “thái độ độc hại” của một số SOEs và
cá nhân chánh trị trong các diễn đàn chánh trị cao có thể phát tán ý kiến tiêu
cực về chánh sách ngoại giao của Trung Hoa (Fabre, 2015; Shih, 2010). Mặc dù chiến dịch nầy trông giống như màn đầu
trước khi phát động chánh thức Hệ thống Tín dụng xã hội trong năm 2020 sẽ có
thêm ảnh hưởng đáng kể đối với tham nhũng và tội phạm ở mọi cấp trong xã hội
Trung Hoa (Dai, 2018: 39), Trung Hoa vẫn có ưu thế để “đặt tin tưởng vào các tham vấn chánh thức giữa chánh phủ với chánh phủ
thay vì với tay đến các xã hội thường dân” (Daojiong, 2015: 45). Điều nầy có thể thấy rõ ràng với việc SOEs dành
cho chánh quyền địa phương và các giới chức của nước chủ nhà khác ấn định chánh
sách bồi thường và thương thảo với các cộng đồng bị ảnh hưởng (Matthews and
Geheb, 2015).
4. Triễn vọng của LMC
và hợp tác nước trong lưu vực sông Mekong
Mong đợi gì từ “ngôi sao đang lên Trung Hoa”? LMC bổ sung rất nhiều cho cả 3 RBOs hiện hữu
(Chheang, 2018: 5) và có một căn bản vững chắc để trở thành một RBO thích hợp
trong những năm sắp tới. Từ năm 2016,
LMC đã thường xuyên tổ chức các buổi hội thảo, phiên họp, và các hội thảo công
tác khác nhau để xây dựng sự tin cậy, đẩy mạnh hợp tác thật sự, và phát triển
thêm các kế hoạch dự phòng cho việc kết hợp thêm kinh tế xuyên biên giới. Các phiên họp của LMC khá thường xuyên và
cung cấp việc phối hợp hữu ích giữa các giới chức cao cấp. Có nhiều lý do vì sao LMC trở nên phổ biến
như thế trong những năm gần đây. Trước
hết, LMC phần lớn được khởi đầu bởi các quốc gia duyên hà thay vì các mạnh
thường quân bên ngoài và nó được thiết kế riêng cho Tiểu vùng Mekong. Phân nửa các quốc gia ASEAN “bị bỏ quên” cuối
cùng có tiếng nói và bắt đầu thương thảo về các vấn đề đảo phiền phức (Busburat,
2018: 2). Thứ nhì, LMC thừa hưởng sự ủng
hộ chánh trị mạnh mẽ của tất cả các quốc gia duyên hà và được Trung Hoa cam kết
cao để bảo đảm hợp tác khu vực và di sản thân phát triển từ thời Deng Xiaoping
(Đặng Tiểu Bình) (Tellis-Szalwinski-Wills, 2019: 7; Buxan, 2010, 2010:
16). Thứ ba, LMC cung cấp một thiết kế
tổ chức uyển chuyển để kích thích lợi ích từ các RBOs hiện hữu và kích thích sự
ham thích thực tế giữa các quốc gia duyên hà theo “Tinh thần Lancang-Mekong đặt phát triển trên hết, khuyến khích tham
vấn bình đẳng, khuyến khích chủ nghĩa thực dụng và hiệu quả cao, và nâng cao tính
cởi mở và bao gồm [giữa các quốc gia]” (MOFA, 2018). Thứ tư, LMC thúc đẩy các quốc gia khác để chi
cho các nguồn năng lượng tái tạo (RWS), nhất là các công viên mặt trời và các
đập thủy điện. Trung Hoa, một quốc gia
đi đầu trên thế giới trong RWS, có đủ kinh nghiệm, khả năng kỹ thuật, và khả
năng để đa dạng hóa mức tiêu thụ năng lượng, giảm phụ thuộc vào nhiên liệu hóa
thạch, và giảm ô nhiễm môi trường. Thứ
năm, Trung Hoa đã quyết định để tranh luận về kế hoạch cai quản nước kiên định
và và các cơ chế nước khác sẽ cho phép các quốc gia duyên hà có thêm nước trong
mùa khô mặc dù Trung Hoa không thể tránh khủng hoảng nước trong tương lai và
liên tục từ chối để tham vấn việc phát triển trên sông Lancang-Mekong với các
RBOs trước đây.
Mặc dù LMC đã có một số nỗ lực trong năm rồi và giữ được thành
quả tích cực trong việc khuyến khích phát triển kinh tế khu vực, cải thiện đời
sống của người dân, bảo vệ môi trường hay tăng cường việc trao đổi văn hóa-xã
hội (Wei, 2017: 388; MOFA, 2018), vẫn còn nhiều thử thách có thể cuốn đi nỗ lực
của LMC. Thứ nhất, trong khi LMC đại
diện cho một cơ hội to lớn để châm ngòi cho kinh tế ĐNA, việc tiếp cận các
khoản nợ vừa sức do OBOR tài trợ cùng lúc tạo sự cám dỗ mạnh mẽ đối với các
quốc gia duyên hà. Sự lệ thuộc kinh tế
cao và lòng mong muốn để được các khoản nợ rẻ hơn và viện trợ có lợi từ Trung
Hoa có thể đưa đến “bẫy nợ” (Hurley-Morris-Portelance, 2018; Nguyen, 2918)12. Chiều hướng nầy rất rõ rệt trong các dự án
xây-điều hành-chuyển giao (build-operate-transfer (BOT)) ở Cambodia, Lào và
Myanmar mang lại bồi hoàn cao cho các SOEs của Trung Hoa và cho phép tài trợ
việc phát triển nước chủ nhà không cải cách cơ cấu13. Các chánh phủ chủ nhà và các tổ chức liên kết
với nhà nước chấp nhận rủi ro và cung cấp nhiều bảo đảm cho SOEs, chẳng hạn như
giá cả tốt hơn để mướn đất hay thay đổi luật lệ thiên vị các nhà đầu tư. Rồi SOEs của Trung Hoa chia sẻ lợi nhuận lâu
dài và chịu trách nhiệm hầu hết các khoản chi tiêu liên quan đến việc điều hành
và hiện đại hóa các dự án BOTs (Middleton-Mathews-Mirumachi, 2015: 129).
Chỉ trong 3 năm, LMC với sự trợ giúp của OBOR đã tài trợ trên
½ của 45 dự án “sớm” (thí dụ, các dự án đường sá, đường sắt, thủy lộ, hàng
không, năng lượng) với 11,54 tỉ USD, nâng cao tự tin trong hợp tác đa phương,
và thu hẹp danh sách các dự án hạ tầng cơ sở hỗn hợp gây tranh cãi (Xinhua,
2018b; Busburat, 2018: 3; Wang, 2018).
Ngoài ra, Trung Hoa cũng cam kết để tài trợ Hợp tác Nam-Nam (200 triệu
USD), thiết lập Quỹ LMC Đặc biệt (300 triệu USD) và sẽ cung cấp hỗ trợ cho các
dự án hợp tác nhỏ và trung bình (Wang, 2018), và sẳn sàng để hỗ trợ cho 132 dự
án “nới rộng” khác sẽ đào sâu mối ràng buộc kinh tế và phi kinh tế hỗ tương
(Xinhua, 2018c). Một số các dự án BOTs
quan trọng chúng ta có thể nhận ra là cảng Kyaukpyu hay đập thủy diện Myitsone
bị tạm ngưng ở Myanmar, đường sắt cao tốc từ Trung Hoa đến Lào, xa lộ
Thái-Trung Hoa từ Kunming (Côn Minh) đến Bangkok, đập thủy điện Hạ Sesan 2 ở
Cambodia hay Công viên Kỹ nghệ Long Jiang ở Việt Nam (Xinhua, 2018a; Busburat,
2018: 3; Xihua, 2018c).
Thách thức thứ hai có thể thấy trong các tham vọng không rỏ
ràng của LMC. LMC có thể mong mỏi để làm
lu mờ các RBOs khác và rộng lượng hơn đối với việc phát triển khả chấp của Tiểu
vùng Mekong (Cheang, 2018: 5). Trung Hoa
không quan tâm đến việc tham gia hoàn toàn vào MRC (Tomas-Vilamayor et al.,
2016: 7) hay các RBOs khác (Zheng, 2017) vì nhiều lý do. Một trong số đó là sông Mekong là một nguồn
nước xuyên biên giới phụ vào của Trung Hoa nơi hầu hết các thách thức nước hay
liên quan đến thời tiết không được xem như sắp xảy ra như ở các quốc gia duyên
hà khác. Một lý do khác liên quan đến
tính kiểm soát ngân quỹ của Trung Hoa.
Trung Hoa muốn duy trì việc kiểm soát đầu tư và chi tiền cho các dự án
khả chấp môi trường và khả thi kỹ thuật.
Thay vì bị kiểm soát bởi những mạnh thường quan hay nhà bảo trợ ngoại
quốc khác nhau như các RBOs khác, Trung Hoa muốn củng cố kiến thức kỹ thuật-môi
trường, cung cấp một diễn đàn đầu tư được điều tiết tập trung hợp lý, và làm dễ
dàng một số dự án với sự tham gia của các bên liên hệ ở nhiều cấp trên căn bản
uyển chuyển (Sach, 2018: 19-20). Cuối
cùng, những lý do được nối với nhau để có sự chia sẻ dữ kiện thủy học. Mặc dù việc chia sẻ dữ kiện thủy học là một
trong các nguyên tắc cần thiết rút ra từ luật lệ quốc tế, sự mong muốn và khả
năng để chia sẻ dữ kiện như thế thay đổi đáng kể giữa các quốc gia duyên
hà. Truyền bá sợ hãi và nuôi dưỡng căm
thù đối với các dự án hạ tầng cơ sở của Trung Hoa (Koutsoukis, 2018: Bernstein,
2017; Laureyn, 2017) vì thế khiến cho giới chức nhà nước Trung Hoa và các SOEs
Trung Hoa tranh luận về ảnh hưởng phụ của việc phát triển sông hỗn hợp ở Đường I và Đường II thay vì Đường III14.
Mặt khác, Trung Hoa đã liên tục bị các quốc gia duyên hà chỉ
trích trong việc gia tăng số lượng và mục đích của việc chia sẻ dữ kiện thủy
học (MRC, 2011: 38; MRC, 2013) và việc gia tăng lưu lượng nước xả từ đập thủy
điện Jinghong (Cảnh Hồng) để cứu hạn hán theo mùa15 (MRC, 2018).
Thách thức thứ ba được tiêu biểu bởi an ninh nước của Trung
Hoa và việc hoàn tất Chuỗi đập Yunnan (Vân Nam) gồm có 7 đập thủy điện trên
dòng chánh. Mặc dù nhiều nhà nghiên cứu
liên kết việc phát triển sông nhanh chóng với việc hạ thấp lưu lượng sông, thủy
sản sụt giảm và mất dần phù sa, không có theo dõi dài hạn (>10 năm), có quá
nhiều bất định khoa học (không có nghiên cứu có hệ thống và dữ kiện thiếu sót)
và vô số tranh cãi đối với các kết luận khoa học có thể cản trở việc đánh giá
chính xác các thách thức nước hiện đại (Dang-Ouillon, 2018: 15-17). Ngoài ra, thay đổi khung cảnh trong lúc xây
cất, hay sự tham gia yếu kém trong chánh sách tái định cư là những động lực
mãnh mẽ để phản đối các SOEs của Trung Hoa, nhất là Sinohydro (Walker, 2014)
hay Hydrolancang International Energy (IR, 2014b). Tuy nhiên, sự nguy hiểm của những vấn đề lưu
vực nầy không nằm ở việc sử dụng quá mức hay vì sự thèm muốn nước của Trung Hoa
(Sinha, 2015: 168), nhưng ở khả năng để bảo đảm một cách thành công an ninh
nước quốc gia và khả năng để góp phần vào việc phát triển khả chấp của lưu vực.
Thách thức thứ tư là tin cậy hỗ tương, hiểu lầm, và thành
kiến đối với LMC. Cho đến nay, truyền
thông trong nước và ngoại quốc đã trút tức giận vì sự thay đổi lượng và phẩm
của nguồn nước chung lên chánh sách ngoại giao nước của Trung Hoa thay vì tranh
luận về các ảnh hưởng cộng dồn của việc phát triển sông chung. Trong khi sử dụng Trung Hoa như một “cú đấm
chánh trị” và “côn đồ công cộng” đáp ứng với quần chúng to lớn và cốt chuyện
phổ biến trong những năm qua dù nó đúng hay không (The Nation, 2019; Yang,
2019), nuôi dưỡng một sự hiểu thấu trắng-đen như vậy có thể tạo nên “những bức
tường truyến thông” sẽ khó để bỏ trong tương lai. Thí dụ, khi Trung Hoa xả thêm nước từ đập
thủy điện Jinghong trong tháng 3 năm 2016 sau một loạt hạn hán nghiêm trọng,
cái mà Việt Nam và các quốc gia duyên hà khác ở hạ lưu sông Mekong mong muốn,
một số học giả cho rằng sự kiện nầy sẽ không được diễn dịch như một “biểu hiện
của thiên chí hay cho thấy tinh thần hợp tác nước” nhưng thay vào đó là một
hành động “từ thiện nhân đức”, “cho thấy ảnh hưởng của dòng nước” hay ngạc
nhiên hơn một “vũ khí để thi hành việc kiểm soát ĐNA” (Son, 2016; Chellaney,
2016; Stratfor, 2016). LMC, vì thế,
không nhắm để quá tham vọng như “Chiến lược Trỗi dậy trong Hòa bình” (Tháng 11
năm 2003) (MOFA, 2016) và cố gắng để tìm điểm chung để giải quyết xung đột
quyền lợi trên sông Mekong hết sức cẩn thận.
Tóm lại, Trung Hoa thương thảo ở mọi cấp của ngoại giao
nước. Mặc dù Đường I và Đường II là
nhũng đặc tính dễ nhận thấy nhất của ngoại giao nước Trung Hoa, LMC cũng tăng
tốc các hoạt động trong Đường II bằng
cách tổ chức vô số hội thảo công tác, các phiên họp trao đổi, và các sự kiện phi
kinh tế khác (Xinhua, 2019a; Xinhua, 2019b) đã nâng cao nhận thức công cộng về
LMC. Tuy thế, Đường III vẫn chưa được phát triển đầy đủ và phần lớn dựa vào sự
mong muốn của các quốc gia duyên hà, mức độ minh bạch của các hoạt động của
LMC, và mức độ tham gia của các diễn viên ngoài nhà nước trong LMMP và
IRWM. Trong khi đổ cho Trung Hoa cho bất
cứ suy thoái của lượng và phẩm của nước sông Mekong tiêu biểu cho việc đàm luận
phổ biến giữa các quốc gia duyên hà về cách để chuyển hầu hết các thất bại và
các vấn đề lôi thôi ở trong nước vào vai của giới chức Trung Hoa, đồng thời, nó
tạo nên một nơi sinh sản cho ngờ vực lẫn nhau và làm cho việc hợp tác nước khu
vực đi sau tiềm năng của nó.
Phần kết luận
Có thể còn quá sớm để so sánh LMC với các RBOs khác, nhưng
LMC đã cho thấy một cam kết to lớn để bảo vệ và phát triển nguồn nước Mekong. LMC không thể giải quyết tất cả các tranh
chấp nước giữa các quốc gia duyên hà ngay lập tức, nhưng ít nhất, nó có thể đối
phó với nhiều lo ngại từ các quốc gia thành viên, giải quyết một số vấn đề song
phương và cho phép các bên liên hệ ở các cấp xây dựng sư tin cậy và vượt qua
nhiều khó khăn trong TWG (Wang, 2018).
LMC, vì thế, đại diện một thứ RBO mới rút ra từ các RBOs hiện hữu (GMS,
AMBDC, MRC), nhưng đồng thời đi theo một cách độc đáo để tăng cường hợp tác
nước khu vực và tích cực nâng cao hình ảnh ngoại giao nước của Trung Hoa trong
Tiểu vùng Mekong. So sánh giữa các RBOs
hiện hữu làm nổi bật một vài thách thức cản trở việc hợp tác nước khu vực thực
sự. Trước hết, ngân sách của các RBOs lệ
thuộc đáng kể vào các mạnh thường quân thay vì trợ cấp của các quốc gia duyên
hà. Ngoài ra, tất cả các RBOs hiện hữu
được phát động bởi người ngoài và phần lớn không theo nguyện vọng chung của các
quốc gia duyên hà.
Một số RBOs, đáng chú ý là MRC, cũng thiếu nhân sự ổn định và
không có đủ ngân khoản để thực hiện thêm nghiên cứu có hệ thống trong lưu
vực. Thứ nhì, hầu hết RBOs chú trọng đến
việc gia tăng tính cạnh tranh kinh tế, nới rộng lợi ích kinh tế, và thiết lập
thêm việc nối kết có hiệu quả thay vì làm dễ dàng việc hợp tác phi kinh tế, xây
dựng tin cậy hỗ tương, và tăng cường TWG.
Mặc dù MRC đã có nhiều nỗ lực trong việc phát triển khả chấp và thi hành
luật lệ quốc tế hơn GMS hay AMBDC, cơ chế PNPCA của MRC đã bị vi phạm và MRC
không thể cung cấp bất cứ bảo đảm nào để giải quyết những vấn đề tương tự trong
tương lai. So sánh với LMC, Trung Hoa có
thể thi hành sự ràng buộc cho những thủ tục pháp lý như thế và liên tục chứng
minh rằng nó có thể hành động khi cần.
Một thí dụ như thế có thể thấy trong năm 2011 khi Trung Hoa và các quốc
gia duyên hà khác thực hiện tuần tiểu biên giới hỗn hợp để đáp ứng với an ninh
thủy vận mà nhóm Naw Kham gây nguy hiểm.
Loại hợp tác nước nầy tự phát và cho thấy làm thế nào để lời kêu gọi
công lý của Trung Hoa có hiệu quả (West, 2018: 269). Tuy nhiên, nó cũng làm nổi bật rẳng quyền hạn
của Trung Hoa không bị giới hạn bởi biên giới quốc gia và rằng Trung Hoa sẽ đối
xử với bất cứ hành động tội ác nào gây nguy hại cho mối liên hệ láng giềng tốt
(Perlez-Feng, 2013).
Chìa khóa để thành công của LMC, vì thế, nằm trong việc tham
gia tích cực của các bên liên hệ Trung Hoa qua việc hỗ trợ chánh thức của chánh
phủ Trung Hoa trong việc phát triển lưu vực sông hỗn hợp được tài trợ qua OBOR,
các phiên họp chánh trị cấp cao thường xuyên (Đường I và Đường II) và mệnh
lệnh tổng quát uyển chuyển tự động bao gồm tất cả các quốc gia duyên hà. Hơn nữa, các quốc gia duyên hà cũng có thể có
thêm cơ hội để hình thành TWG cùng với các RBOs khác và có vị thế tốt hơn để
vắt “lòng tốt” của Trung Hoa cho việc phát triển sông chung có lợi cho họ. Mặt khác, LMC chưa phải là một RBO “đầy đủ”
vì nó thiếu các cơ chế cai quản nước chặt chẽ và các luật lệ ràng buộc. LMMP và IWRM (Đường III) cũng vẫn còn trong tiến trình thảo luận và rất khó để
nói khi nào LMC sẽ bước thêm vào hợp tác nước phi kinh tế. Mặc dù cả LMEC lẫn LMWRCC khá tích cực trong
nhiều hội thảo công tác, hội thảo, và các sự kiện công công khác dành cho việc
phát triển sông Lancang-Mekong và TWG có hiệu quả (Đường III), LMC phần lớn vẫn dựa vào dự án và không phải là dự án
hoàn toàn minh bạch. Hơn nữa, giống như
các RBOs khác nơi hiệu quả của tổ chức đến từ tài sản tài chánh, LMC lên xuống
với ngân khoản của OBOR (Hong, 2016: 25; Williams, 2018: 11).
Tóm lại, LMC có tiềm năng lớn để giúp các quốc gia duyên hà
bảo đảm an ninh nước quốc gia của họ, thiết lập một kế hoạch TWM vững chắc mà
không leo thang xung đột quyền lợi và khuyến khích hợp tác nước khu vực linh
hoạt trong Tiểu vùng Mekong. Mặc dù LMC
có thể gây bất định từ việc lan truyền ảnh hưởng của Trung Hoa ở ĐNA hay gây lo
ngại về thời hạn và điều kiện trả nợ, LMC tự nó không phải là một đe dọa, nhưng
là một cơ hội to lớn cho các quốc gia duyên hà để xây dựng một con đường mới
cho TWG khả chấp trong lưu vực sông Lancang-Mekong. Thay vào đó, câu hỏi là: “Ai chịu trách
nhiệm?” Chánh phủ Trung Hoa mở rộng bàn
tay đầy tiền và các cơ hội sinh lợi khác với “những thòng lọng kèm theo”? Các RBOs tăng tốc việc phát triển sông không
khả chấp mà không đào sâu sự tin cậy?
Hay các chánh phủ của các quốc gia duyên hà sẳn lòng để bắt bàn tay chìa
ra mà không cứu xét hậu quả? Ngoài ra,
mặc dù LMC có thể có thêm uy tín cho việc gia tăng lợi ích hỗ tương từ việc
phát triển lưu vực sông trong tương lai, nó có thể đồng thời chấp nhận tất cả
rủi ro và chịu trách nhiệm để bảo đảm cho phẩm và lượng của nước Mekong được
tốt hơn (Hecht-Lacombe, 2014: 5; Heikkilla-Gerlak-Wolf, 2014: 13).
XIN BẤM
"READ MORE" ĐỂ ĐỌC TIẾP
