TẠI SAO ASEAN NÊN XEM MEKONG NHƯ BIỂN ĐÔNG

(Why Asean should treat the Mekong like the South China Sea)

Bilahari Kausikan – Bình Yên Đông lược dịch

South China Morning Post – 17 July 2020

Một thuyền đánh cá trên sông Mekong ở ngoại ô Phnom Penh. [Ảnh: AFP]

·        Các diễn đàn khối Đông Nam Á (ĐNA) giúp quân bình sự xác nhận của Trung Hoa trong các tranh chấp ở Biển Đông

·        Nhưng trong lưu vực Mekong, nơi Trung Hoa nắm giữ yết hầu của ½ ASEAN, sự chia rẽ được phơi bày

Thành viên của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)) được chia đều giữa các quốc gia ven biển và trong lục địa.  Tuy nhiên, khuynh hướng chiến lược của ASEAN từ lâu luôn thiên về biển.  Bốn trong 5 quốc gia sáng lập là các nước ven biển.  ASEAN được thành lập để ổn định vùng biển có đường hàng hải quan trọng để tránh cho các quốc gia đó bị lôi cuốn vào chiến trường của Chiến tranh Lạnh trên lục địa.

Sự bành trướng của ASEAN sau thời kỳ Chiến tranh lạnh để bao gồm tất cả các nước trong lục địa còn lại vẫn không thay đổi khuynh hướng biển của tổ chức.  ASEAN đã mất nhiều thời giờ để thảo luận về Biển Đông vì nó là một vấn đề cốt yếu, không chỉ với ĐNA mà với toàn thể thế giới.  Tuy nhiên, ASEAN hầu như chưa bao giờ thảo luận các vấn đề của Mekong.  Cho dù Mekong chảy qua ½ số quốc gia thành viên của ASEAN.Các diễn đàn và tổ chức Mekong chỉ liên hệ rời rạc với ASEAN.  Các thành viên ASEAN ngoài lưu vực có ít, nếu có, quyền lợi trong hành động và thường không tham gia.  Các thành viên duyên hà thỉnh thoảng cố gắng để lôi kéo ASEAN vào các vấn đề Mekong nhưng họ chỉ được đáp ứng bằng sự chú ý ngoại giao.  Điều nầy tiêu biểu cho sự thất bại nguy hiểm của sự tưởng tượng chiến lược của các thành viên ASEAN ngoài lưu vực.  Họ cần phải vứt bỏ đường lối giao thiệp hẹp hòi đối với các vấn đề Mekong và xem ĐNA như một sân khấu chiến lược duy nhất.

Mekong nối ĐNA với lục địa Á Châu.  Sông tạo sự gắn bó địa chánh trị trên nhóm quốc gia lục địa ĐNA đa văn hóa và chánh trị, khác biệt với lục địa Á Châu rộng lớn nhưng không có đặc tính rõ rệt.  “Lục địa ĐNA” có thể được gọi một cách thích hợp là “Mekong ĐNA”.  Mekong cuối cùng đổ vào Biển Đông, nối lục địa với biển.  Sự phân chia của đất và biển thì nhân tạo và không bền.

Một trong các nhiệm vụ chánh yếu của ASEAN là giúp các quốc gia ĐNA duy trì quyền tự trị giữa sự tranh giành quyền lực quan trọng, một thực tế không tránh khỏi của khu vực.  ASEAN thi hành điều nầy:  Trước hết, bằng cách vận dụng mối liên hệ giữa các thành viên để tối thiểu hóa cơ hội khiến các cường quốc lợi dụng các vấn đề trong khu vực để thúc đẩy quyền lợi của họ.  Thứ nhì, và quan trọng hơn, bằng cách khuyến khích sự cân bằng giữa các cường quốc vì các nước nhỏ chỉ có thể duy trì quyền tự trị bằng cách len lỏi qua khe hở của sự liện hệ của các cường quốc.

“Cân bằng” không chỉ được hiểu giữa Hoa Kỳ và Trung Hoa.  Mối liên hệ đó là một thực tế trọng tâm.  Nhưng mối liên hệ Hoa Kỳ-Trung Hoa không hoàn toàn là một thực tế.  Sự “cân bằng” mà ASEAN tìm kiếm để cổ vũ một sự bao trùm đa cực và mọi hướng bên trên mối liên hệ Hoa Kỳ-Trung Hoa, bao gồm tất cả các quốc gia có quyền lợi ở ĐNA.  Quan trọng nhất là Nhật Bản, Ấn Độ, Australia, Nam Triều Tiên, Nga và một vài quốc gia Âu Châu.

Hoa Kỳ và Trung Hoa rõ ràng thuộc loại nằm ngoài các quốc gia nầy.  Nhưng sự cân bằng đa cực và mọi hướng tối đa hóa không gian vận hành của các nước nhỏ phức tạp hơn một cấu trúc lưỡng cực đơn giản, ngay khi các cực không có cùng trọng lượng.  Các diễn đàn do ASEAN cầm đầu như Diễn đàn Khu vực ASEAN (ASEAN Regional Forum (ARF)), Thượng đỉnh Đông Á (East Asia Summit (EAS)) và Phiên họp Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN Nới rộng (ASEAN Defence Ministers Meeting-Plus (ADMM-Plus)), khuyến khích loại cân bằng nầy vì chúng cho phép các quốc gia bên ngoài ĐNA một chỗ dựa chánh đáng trong khu vực.

ASEAN hành động trên biển tốt hơn trên đất liền.  Tình hình ở Biển Đông là một bế tắc.  Trung Hoa vẫn có những tuyên bố thái quá không có căn bản về luật quốc tế.  Hải quân và Tuần duyên Trung Hoa thường có thái độ hung hãn.  Nhưng Trung Hoa không ngăn cản Hoa Kỳ và các nước bạn và đồng minh hoạt động trong, xuyên qua và bên trên Biển Đông để hỗ trợ một trật tự dựa trên luật pháp.  Việc triển khai mới đây của 2 hàng không mẫu hạm Mỹ là một nhắc nhở mạnh mẽ rằng Trung Hoa không thể ngăn cản họ mà không có nguy cơ gây chiến.  Một số quốc gia ngày càng tăng trên thế giới đã bày tỏ lo ngại về thái độ của Trung Hoa.  Biển Đông nay là vấn đề lo ngại quốc tế và không một quốc gia ASEAN nào có thể bị cô lập và bắt buộc từ bỏ chủ quyền của mình.

Điều nầy không hoàn toàn do các nỗ lực của ASEAN.  ASEAN vẫn duy trì một sự nhất trí chánh thức tối thiểu về Biển Đông, bác bỏ ý tưởng nguy hiểm là thủy lộ chỉ là mối quan tâm của các quốc gia ven biển, và chống lại áp lực của Trung Hoa để tránh thảo luận về vấn đề trong các diễn đàn do ASEAN cầm đầu, chắc chắn góp phần vào kết quả nầy.  Bế tắc chiến lược ở Biển Đông không hoàn hảo, nhưng cũng tốt.

Địa chánh trị của lưu vực Mekong

Ngược lại, địa chánh trị của lưu vực Mekong đè nặng trên các quốc gia duyên hà ASEAN.  Sự kiểm soát của Bắc Kinh ở đầu nguồn Mekong và chuỗi đập đã được xây hay đang xây tạo cho Trung Hoa một lực đòn bẫy đáng kể.  Điều nầy phải là mối quan tâm cho toàn thể ASEAN.  Nếu Trung Hoa nắm yết hầu của ½ ASEAN trong tay, “tính trung lập” của ASEAN – đã bị nghi vấn – trở nên bấp bênh.  Các tổ chức lưu vực và diễn đàn Mekong không chủ trương loại cân bằng đa cực và mọi hướng hiện diện trong các diễn đàn do ASEAN cầm đầu.  Làm thế nào họ có thể gìn giữ mối liên hệ giữa các quốc gia duyên hà ASEAN, với các đập trên phụ lưu có tiềm năng đe dọa các quốc gia khác như các đập của Trung Hoa, là một nghi vấn.

Gần như tất cả các tổ chức Mekong đều đi vòng quanh vấn đề địa chánh trị cốt lõi: quản lý nguồn nước.  Điều nầy ảnh hưởng đến một số vấn đề quan trọng, nhất là an ninh lương thực.  Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission (MRC)) đối phó với quản lý nguồn nước nhưng Trung Hoa không phải là thành viên, và ủy hội thực chất không có quyền hạn.  Nhận thức quốc tế về các vấn đề của lưu vực Mekong rất thấp, ngoại trừ một nhóm chuyên viên giới hạn thường liên lạc với nhau.

Diễn đàn liên quan đến Mekong tích cực nhất, Hợp tác Lancang-Mekong (Lancang-Mekong Cooperation (LMC)) bị Trung Hoa áp đảo.  Bắc Kinh dùng LMC và Hành lang Mậu dịch trên Bộ-trên Biển Quốc tế Mới (New International Land-Sea Trade Corridor) là một phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường để nối tây Trung Hoa với ASEAN.  Điều nầy có thể đem lợi rất lớn cho ASEAN, nếu nó được thực hiện trong khung cảnh cân bằng chiến lược và một khuôn khổ dựa trên luật pháp quốc tế, sẽ cho phép các quốc gia duyên hà ASEAN tự chủ và không bị lấn át.

Hoa Kỳ, Nhật Bản, Nam Triều Tiên và Australia đều có quyền lợi trong lưu vực Mekong.  Ấn Độ là một sức mạnh giáp ranh.  Với những hạn chế địa dư và các ưu tiên khác, các quốc gia nầy chỉ đóng vai phụ cho Trung Hoa.  Nhưng nếu họ phối hợp các nỗ lực tốt hơn, nói chung, họ có tiềm năng chứ không phải tầm thường.  Vì trong Biển Đông, ngay với một sự cân bằng đa cực không đối xứng có thể tạo ra không gian vận hành cho ASEAN.  Nhưng ASEAN không thể mong đợi bất cứ quốc gia nào để phối hợp tốt hơn hay tăng cường sự cam kết với lưu vực Mekong ngoại trừ toàn thể ASEAN làm như thế.

Quyền lợi chiến lược chánh yếu của Hoa Kỳ, Nhật Bản, Australia, Ấn Độ và các quốc gia khác ở ĐNA là tự do hàng hải cho tàu dân sự và quân sự giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương.  Họ có thể bảo đảm quyền lợi bằng cách cộng tác với nhau hay đơn phương.  Hoa Kỳ có khả năng làm một mình và các quốc gia khác có thể quá giang miễn phí.  Các quốc gia nầy nay hỗ trợ cho ASEAN không phải cần thiết mà là sự lựa chọn.  Nếu ½ ASEAN rơi vào sự thống trị của Trung Hoa, việc lôi kéo ASEAN có thể mất công, và họ có thể có những lựa chọn khác.

Việc xảy ra gần ½ thế kỷ trước ở Eo biển Malacca là một câu chuyện cảnh báo.  Vào năm 1971, Indonesia và Malaysia cùng tuyên bố rằng Eo biển Malacca (và Singapore) không phải là thủy đạo quốc tế.  Mặc dù họ công nhận việc sử dụng để qua lại vô hại, điều nầy là sự xác nhận chủ quyền của các quốc gia ven biển đối với một hành lang trên biển thiết yếu và được dùng rất nhiều.  Để đáp lại, cả Hạm đội thứ 7^th của Hoa Kỳ và Hạm đội Thái Bình Dương của Sô Viết đưa tàu chiến đi qua eo biển, bác bỏ công khai và mạnh mẽ tuyên bố về chủ quyền.  Và nên nhớ, họ là những đối thủ cay đắng của Chiến tranh Lạnh.  Indonesia và Malaysia chỉ có thể nhìn mà thôi.

Kích thước và sự cận kề luôn luôn cho Trung Hoa một ảnh hưởng đáng kể trên lục địa.  Đây là sự thật của cuộc sống.  Nhưng ASEAN không cần trông đợi một cách vô vọng để được xem là ngoại biên.  Luôn luôn có những cái có thể làm.  Hiển nhiên là các quốc gia nhỏ đối phó với một quốc gia lớn cần phải huy động càng nhiều quốc gia khác càng tốt trong mối liên hệ đó.

Có 3 thứ ASEAN có thể làm một cách tập thể:

Thứ nhất, gia tốc giai đoạn sắp tới của Cộng đồng Kinh tế ASEAN (ASEAN Economic Community (AEC)) và xúc tiến cải tổ kinh tế quốc gia, để tăng cường và bảo vệ vai trò của ĐNA, ít nhất, trong việc thay thế Trung Hoa phần nào trong chuỗi cung cấp toàn cầu.  Trong lãnh vực địa chánh trị, một AEC lớn lao và các cải tổ thân thiện với doanh nghiệp sẽ là những mấu chốt để duy trì sự cam kết của các quốc gia quan trọng trong khu vực.  Điều nầy sẽ cho phép ASEAN thừa hưởng các lợi ích của việc ở gần với Trung Hoa trong khi tối thiểu hóa các nguy cơ về tự trị.

Thứ nhì, ASEAN nên dẫn đầu để thiết lập sự liên kết chiến lược giống như các đối tác đối thoại của chúng ta cam kết với lục địa và vùng biển ĐNA.  ASEAN nên khuyến khích các nước nầy xem ĐNA như một sân khấu chiến lược.  Nếu ASEAN không làm, ai sẽ làm?  Để bắt đầu, tại sao không thảo luận hệ quả địa chánh trị của các vấn đề lưu vực Mekong cùng với Biển Đông trong ARF, EAS và ADMM-Plus?

Thứ ba, và quan trọng nhất, các thỏa ước song phương hay đa phương chú trọng đến Mekong phải được đặt trong môt khuôn khổ rộng hơn của luật quốc tế, nhất là về quản lý nguồn nước.  Quy ước về Luật lệ trong việc Sử dụng các Thủy lộ Quốc tế Ngoài Mục đích Đi lại (Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses) của Liên Hiệp Quốc là một khuôn khổ như thế.  Nhưng trong ASEAN, chỉ có Việt Nam là thành viên của Quy ước.  Sự hờ hững hiển nhiên của các quốc gia duyên hà Mekong khác của ASEAN đối với Quy ước đang gây trở ngại.  Rõ ràng là Trung Hoa chưa gia nhập Quy ước và mong muốn giả quyết các vấn đề như vậy một cách song phương.  Nhưng ASEAN nên hỗ trợ một khuôn khổ luật pháp quốc tế rộng rãi hơn, giống như ASEAN hỗ trợ UNCLOS [UN Convention on the Law of the Seas (Quy ước về Luật Biển của Liên Hiệp Quốc)] ở Biển Đông.

Một nghiên cứu khoa học mới đây tuyên bố rằng các đập của Trung Hoa giữ lại nước và làm cho hạn hán thêm trầm trọng ở Việt Nam, Lào, Cambodia và Thái Lan.  Dù đồng ý hay không đồng ý với kết luận nầy, ít nhất, nghiên cứu cho thấy việc đó có thể xảy ra.  Mekong ảnh hưởng đến các vấn đề sống còn.  Và điều nầy rất đúng cho các nền kinh tế lục địa nhỏ hơn, Lào và Cambodia.  Không kể đến mối liên hệ tốt hiện có, nó có thể thiếu khôn ngoan để hoàn toàn tin vào ơn huệ của quốc gia khác.

Mười bảy quốc gia Âu Á có sông bắt nguồn từ lãnh thổ Trung Hoa.  Nhiều nước lo ngại rằng tính dễ tổn thương do việc kiểm soát các nguồn sông của Trung Hoa.  Thay vì xa lánh Quy ước Liên Hiệp Quốc, các quốc gia duyên hà ASEAN nên tham gia và dẫn đầu các nỗ lực để khuyến khích các quốc gia nầy và các quốc gia có đủ tiêu chuẩn khác đi theo.  Đây là một nhóm ủng hộ tự nhiên có tiềm năng được huy động trong trường hợp khẩn cấp.  Ít ra, nỗ lực nầy sẽ đặt lưu vực Mekong vào ánh sáng của sự chăm chú quốc tế.  Không ai phải chết khát trong bóng tối.

Bilahari Kausikan nguyên là Thư ký Thường trực của Bộ Ngoại giao Singapore.  Bài nầy được hiệu đính từ bài nói chuyện ở Diễn đàn ASEAN về Phát triển Phân Vùng do Bộ Ngoại giao Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 14 tháng 7 năm 2020.

.